Тема. Юрисдикционные производства

 

Тема. Юрисдикционные производства

1.     Дисциплинарное производство

2.     Производство по возмещению материального ущерба

3.     Производство по обращениям

4.     Согласительное производство

5. Производство по применению бюджетных мер принуждения

6. Производство по делу о налоговом правонарушении

1.     Дисциплинарное производство

Дисциплинарная ответственность – это разновидность юридической ответственности, выражающаяся в применении дисциплинарных взысканий должностными лицами в отношении лиц, совершивших дисциплинарные проступки и находящиеся в отношениях подчинения.

Дисциплинарная ответственность образует самостоятельный правовой институт, действующий в рамках трудового и административного законодательства. Порядок применения дисциплинарной ответственности устанавливается Трудовым кодексом РФ (гл. 30), ФЗ «О государственной гражданской службе», ФЗ от 12 января 1998 г. «О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом  Вооруженных сил РФ, Положением о прохождении службы в ОВД, и некоторыми другими нормативно-правовыми актами.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный или административный проступок. Законодательство не дает точного определения дисциплинарного проступка, как правило, это связано с тем, что нельзя абсолютно точно определить объект дисциплинарного проступка. Тем не менее, исходя из содержания правовых норм, можно установить, что дисциплинарный проступок – это противоправное, виновное действие или бездействие совершенное членом устойчивого организационно - оформленного коллектива и выразившееся в нарушении правил пребывания в данном коллективе.

Нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, устанавливают, что основаниями дисциплинарной ответственности является нарушение правил внутреннего трудового распорядка того или иного органа, предприятия или учреждения, либо неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Непосредственно в законодательстве не формулируются ни признаки самого дисциплинарного проступка, ни элементы его состава, тем не менее, учитывая схожесть дисциплинарного и административного правонарушения можно сказать, что они характеризуются одинаковыми признаками, т.е. дисциплинарный проступок является общественно значимым, противоправным, виновным и наказуемым деянием.

Основные отличия дисциплинарного и административного правонарушений проявляются при формулировке состава проступка. Составы дисциплинарных правонарушений не имеют четкого юридического оформления. Содержание состава дисциплинарного проступка, определяется должностными лицами, применяющими взыскания. Что касается административного правонарушения, то его состав имеет четкую юридическую определенность.

Субъектом дисциплинарного проступка является только физическое лицо, находящееся в организационном подчинении должностного лица, уполномоченного применять дисциплинарную ответственность.

Мерами дисциплинарной ответственности являются дисциплинарные взыскания, которые можно разделить на два основных вида. Это – моральные взыскания, оказывающие психическое воздействие на правонарушителя и организационные взыскания, воздействующие на правовой статус субъекта. Непосредственная система дисциплинарных взысканий устанавливается различным нормативно-правовыми актами.

Трудовой кодекс РФ предусматривает взыскания в виде замечания, выговора и увольнения. ФЗ «О государственной гражданской службе» предусматривает взыскания в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии и увольнения со службы. Эти взыскания действительны в рамках гражданской государственной службы.

Для лиц, проходящих правоохранительную службу, система взысканий устанавливается нормативно-правыми актами, определяющими порядок прохождения того или иного вида службы. Так, к работникам правоохранительных органов могут применяться взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, понижение в должности, понижение в специальном звании на 1 ступень, лишения специального звания или нагрудного знака и увольнения.

Наиболее широкая и разработанная система дисциплинарных взысканий предусмотрена Дисциплинарным уставом Вооруженных сил РФ.

Глава 3 данного устава называет 3 группы дисциплинарных взысканий:

1 гр. - взыскания, применяемые к рядовому и сержантскому составу. К ним относятся: выговор, строгий выговор, лишение очередного увольнения из распоряжения воинской части или с корабля на берег, лишение нагрудного знака отличника, предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском звании, снижение в воинской должности, досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта, дисциплинарный арест до 30 суток.

К военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, не применяются наказания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии и досрочного увольнения с военной службы.

К военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не применяется взыскание в виде лишения очередного увольнения из распоряжения воинской части или с корабля на берег.

К военнослужащим женщинам не применятся взыскание в виде дисциплинарного ареста.

2 гр. – взыскания, применяемые к прапорщикам и мичманам: выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинской должности, досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта, дисциплинарный арест.

3 гр. - взыскания, применяемые к офицерскому составу:

К младшим и старшим офицерам применяют взыскания в виде: выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, снижения в воинской должности, досрочного увольнения с военной службы в связи с невыполнением условий контракта.

К высшим офицерам применяют взыскания в виде: выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, снижения в воинской должности.

Дисциплинарные взыскания по общему правилу налагаются в письменном виде, устно может быть объявлено только замечание. Перед наложением дисциплинарного взыскания должна быть затребована объяснительная с правонарушителя и может быть проведена служебная проверка. Срок давности применения дисциплинарной ответственности  - 1 месяц со дня обнаружения проступка. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка. В этот срок не включается пребывание правонарушителя в отпуске и срок его болезни.

Взыскание объявляется правонарушителю либо на собрании, совещании работников соответствующего органа, а для военнослужащих - объявляется перед строем. Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение 5 рабочих дней со дня его издания.

По общему правилу дисциплинарное взыскание сохраняется в течение одного года. Если за этот срок лицо не совершит нового дисциплинарного правонарушения, оно считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Устное взыскание считается снятым по истечении месяца со дня его наложения.

Данные правила не распространяются на военнослужащих срочной службы. Наложенные на них дисциплинарные взыскания не снимаются автоматически. Решение о снятии дисциплинарного взыскания принимается должностным лицом, его наложившим, либо вышестоящим должностным лицом в порядке поощрения.

Производство по возмещению материального  ущерба

Материальная ответственность, предусмотренная действующим законодательством, в основном носит гражданско-правовой характер и применяется по решению суда. Тем не менее, в определенных случаях допускается внесудебное применение материальной ответственности. Такие случаи предусмотрены Трудовым кодексом РФ и ФЗ от 14 апреля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих».

Согласно этим нормативно-правовым актам материальная ответственность применяется уполномоченными должностными лицами к подчиненным им субъектам, противоправные действия которых причинили реальный материальный ущерб интересам государства, либо юридическим лицам.

Основными признаками административно-материальной ответственности являются:

1) причиненный ущерб должен быть реальным и поддающимся исчислению;

2) ущерб должен причиняться противоправными действиями и между этими действиями и наступившими вредными последствиями должна проявляться непосредственная причинная связь;

3) противоправные действия, повлекшие материальный ущерб должны быть совершены при исполнении служебных обязанностей;

4) противоправные действия должны быть совершены виновно.

Согласно ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» материальная ответственность не может применяться, если ущерб наступает вследствие добросовестного исполнения приказа, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.

Законодательство предусматривает два вида материальной ответственности:

а) ограниченную;

б) полную.

Ограниченная ответственность предполагает возмещение причиненного противоправным действием ущерба, но не более предусмотренной законом суммы. Трудовой кодекс РФ устанавливает, что в административном порядке может быть взыскана сумма ущерба, не превышающая среднего месячного заработка правонарушителя. Ущерб, превышающий данную сумму, взыскивается в порядке гражданского судопроизводства.

ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» устанавливает, что с военнослужащих по призыву, причинивших своими действиями ущерб интересам государства, несут ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет. А военнослужащие по контракту несут ответственность в размере причиненного ущерба, но не более 1 оклада месячного содержания и 1 месячной надбавки за выслугу лет.

Должностные лица Вооруженных сил, виновные в незаконном увольнении и в приеме на работу лиц внештатного расписания, несут ответственность в размере трех окладов содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет.

Полная материальная ответственность состоит в обязанности возместить причиненный ущерб в полном размере.

В соответствии с Трудовым кодексом РФ за причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено Кодексом или федеральными законами.

Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника в следующих случаях:

1)                когда в соответствии с Трудовым кодексом РФ или федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере;

2)                недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора;

3)                умышленного причинения ущерба;

4)                причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

5)                причинение ущерба в результате административного правонарушения;

6)                причинение ущерба в результате уголовного преступления;

7)                разглашение сведений, составляющих тайну;

8)                причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» предусматривает полную материальную ответственность в случаях:

1)                  причинения ущерба военнослужащим, которому утраченное имущество, либо денежные суммы были отданы под отчет;

2)                  в случае причинения материального ущерба уголовным преступлением;

3)                  в случае умышленного уничтожения государственного или военного имущества;

4)                  в случае причинения ущерба военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние алкогольного опьянения.

При причинении материального ущерба проводится административное расследование с целью выявления размера ущерба и лиц, виновных в его причинении. Срок административного расследования – н более 1 месяца. Административное расследование не проводится, если ущерб и виновные лица были установлены в ходе проверки, ревизии, дознания или предварительного следствия.

Применение мер материальной ответственности оформляется приказом должностного лица, с которым виновный знакомится под расписку. Приказ должен быть издан в течение 2 недель со дня окончания административного расследования. Удержание материального ущерба и суммы денежного содержания правонарушителя, определяемые общим правилом, не должны превышать 20% суммы месячного денежного содержания.

Материальная ответственность применяется в течение 6 месяцев со дня причинения ущерба. Если лицо, причинившее ущерб, было уволено с военной службы до вынесения приказа о наступлении материальной ответственности, взыскание ущерба проводится в исковом порядке по правилам гражданского судопроизводства. 

Производство по обращениям граждан

Предложения – это разновидность обращений граждан содержащие рекомендации и пожелания в сфере улучшения работы государственных органов.

Заявление – это разновидность обращений граждан направленных на реализацию действительного или предполагаемого права.

Жалоба – это разновидность обращения, указывающая на нарушение действующих или предполагаемых прав и интересов граждан.

Согласно Конституции РФ каждый гражданин вправе направлять подобные обращения в органы государственной власти и управления. Обращения граждан подлежат обязательному рассмотрению. Ответственность за своевременное и законное разрешение обращений граждан возлагается лично на руководителя государственного органа. Не рассматриваются только анонимные обращения. Данное правило не распространяется на обращения, полученные в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Обращения граждан по общему правилу должны быть рассмотрены в течение месяца со дня их подачи. В случаях, когда факты, изложенные в обращении, требуют дополнительной проверки, срок рассмотрения может быть продлен до 2-х месяцев.

Производство по обращениям состоит из  4 стадий:

1.    Подача обращения. Обращение может быть подано устно или письменно непосредственно обращающимся или по почте. Поданное обращение регистрируется и направляется руководителю государственного органа.

2.    Стадия рассмотрения обращения состоит из 2-х этапов:

а) Подготовка обращения к рассмотрению. Здесь руководитель назначает исполнителя, ответственного за подготовку дела к рассмотрению. Исполнитель изучает изложенные в обращении факты, проверяет их достоверность, собирает необходимые для разрешения дела документы и материалы и готовит проект постановления по данному делу, после чего собранные материалы передаются руководителю органа.

б) Вынесение решения. На данном этапе руководитель изучает собранные материалы, заслушивает заинтересованных лиц и утверждает постановление, либо удовлетворяющее обращение гражданина, либо отказывающее в удовлетворении. В отдельных случаях допускается частичное удовлетворение обращения граждан.

Копия постановления по делу передается лицу, направившему обращение.

3.    Стадия обжалования и опротестования решения. Жалоба на решение подается либо в вышестоящий орган, либо в суд. Протест прокурора в орган, принявший решение.

4.    Исполнение принятого решения. Субъект власти обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения.

По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц. 

Согласительное производство

Согласительное производство - это регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой (компромиссной) основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций. В тех случаях, когда они не дают позитивного результата, используются иные методы, в том числе с привлечением третьей стороны в роли арбитра. В качестве такового может выступать глава государства, например, в республиках с парламентской или смешанной формой правления, народ, выносящий свое решение на референдуме, или судебные органы в тех случаях, когда предмет разногласий подпадает под их юрисдикцию.

В конституционных государствах порядок разрешения подобных споров или конфликтов регулируется исключительно законом.
В РФ к способам разрешения спорных (конфликтных) ситуаций, решение которых не достигнуто с помощью согласительной процедуры, можно отнести:

- право Президента РФ в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, отправить Правительство РФ в отставку либо распустить ГД (ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ);

- разрешение Конституционным судом споров о компетенции между органами государственной власти; в некоторых случаях - проведение референдума РФ. Споры о компетенции между органами государственной власти, одной из сторон в которых является суд, должны решаться законодательным путем.

Впервые в законодательстве РФ механизм согласительной процедуры для разрешения правовых конфликтов был предусмотрен в составляющих Федеративный договор договорах федеральных органов государственной власти с органами власти республик в составе РФ с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также с органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. В этих статьях указывается, что споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным использованием согласительной процедуры в порядке, установленном Конституцией РФ и ФЗ.

Для реализации права Президента РФ использовать согласительные процедуры создана Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (при Президенте РФ), в задачу которой входит устранение возможных разногласий между ними, а также подготовка предложений о применении Президентом РФ согласительные процедуры. В случае недостижения согласия по спорному вопросу Президент РФ может передать его на рассмотрение соответствующего суда. Например, споры о компетенции между органами государственной власти, указанными в ст. 125 Конституции РФ, разрешаются Конституционным судом (ч. 3 'ст. 125 Конституции РФ). Однако в соответствии с ФКЗ РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" это право Президента может быть реализовано только, во-первых, когда им были применены досудебные согласительные процедуры, а разногласия не были устранены и, во-вторых, если разногласия власти являются спором, подведомственным Конституционному суду.

К досудебным согласительным процедурам между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ можно отнести и заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). В данном случае инициатива по использованию согласительной процедуры может исходить как от Президента РФ, так и от иных органов государственной власти, например от Государственной думы. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105 и ч. 3 ст. 107) предусматривает также проведение согласительной процедуры в законодательном процессе: при отклонении "...федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий" Согласно ч. 1 ст. 124 Регламента Государственной думы при отклонении ФЗ Президентом РФ Государственная дума может создать специальную комиссию. В отличие от согласительной комиссии палат Федерального собрания она, как правило, бывает четырехсторонней, с участием представителей Совета федерации  и Государственной думы, Президента РФ и Правительства РФ.

Производство по применению бюджетных мер принуждения

1. Возбуждение дела

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).

2. Рассмотрение дела

Согласно ст. 306.3. БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

3. Обжалование вынесенного решения.

Решение органа финансового контроля может обжаловано в суд.

4. Исполнение вынесенного решения

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, в соответствии с решением финансового органа об их применении в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Согласно статье 306.2. ч. 2 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства, т.е. к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

 

Производство по делу о налоговом правонарушении

1. Возбуждение  дела о налоговом правонарушении.

Налоговый инспектор, проводивший налоговую проверку, составляет  протокол о налоговом правонарушении.

2. Рассмотрение дела о налоговом правонарушении.

Начальник (зам. начальника) налогового органа рассматривает материалы дела и принимает решение о привлечении субъекта к налоговой ответственности.

3. Обжалование вынесенного решения.

Решение налогового органа может обжаловано в суд.

4. Стадия. Исполнение вынесенного решения.

 Налоговые органы направляют правонарушителю требование об уплате штрафа,  в котором указывается срок уплаты налоговых санкций.

 В случае если правонарушитель отказался добровольно уплатить штраф или пропустил срок уплаты, указанный в требовании, налоговый орган вправе обратиться с исковым заявлением в суд о взыскании с него штрафа не позднее 6 месяцев после истечения срока исполнения требования об уплате штрафа.

Исковое заявление о взыскании штрафа с организации или индивидуального предпринимателя подается в арбитражный суд, а с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, - в суд общей юрисдикции

Согласно ст. 46 НК РФ организациям и индивидуальным предпринимателям применяется бесспорное взыскание налоговой санкции.

Согласно пункту 2 ст. 46  НК РФ принудительное взыскание штрафа с организаций и индивидуальных предпринимателей осуществляется в бесспорном порядке, путем направления налоговым органом в банк поручения на списание и перечисление денежных средств со счета организации и индивидуального предпринимателя в бюджет.

Решение о взыскании принимается после истечения срока, установленного в требовании об уплате штрафа, но не позднее 2 месяцев после истечения указанного срока.  Решение о взыскании доводится до сведения налогоплательщика (налогового агента) в течение 6 дней после вынесения указанного решения (п. 3 ст. 46 НК РФ).

Поручение исполняется банком не позднее одного операционного дня, следующего за днем получения указанного поручения, если взыскание пени производится с рублевых счетов, и не позднее 2-х операционных дней, если взыскание пени производится с валютных счетов, если это не нарушает порядок очередности платежей, установленных гражданским законодательством РФ. Взыскание может осуществляться и  с депозитного счета (если срок депозитного договора истек).

При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах организации и индивидуального предпринимателя налоговый орган вправе взыскать штраф за счет иного имущества налогоплательщика-организации согласно ст. 47 НК РФ.

 

 

 

Тема. Юрисдикционные производства (презентация)

 Уважаемые студенты! Перед началом изучения темы "Юрисдикционные производства" посмотрите презентацию.

Тема 3. Административно-юрисдикционный процесс

1 Вопрос. Понятие административно-юрисдикционного процесса

 

Административнно-юрисдикционный процесс - это деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению административных споров. 

Административный процесс как юрисдикционная деятельность характеризуется следующими признаками:

1. Это государственно-властная деятельность. Она осуществляется только специально уполномоченными государственными органами, наделенными властными функциями.

2. Это правоприменительная деятельность, именно в рамках процессуальных отношений реализуются конкретные нормы административного права.

3.  Это деятельность по применению специальных мер государственного принуждения.

4. Основанием административно-юрисдикционного процесса является административно-правовой спор.

5. Целью административно-юрисдикционного процесса является, прежде всего, защита прав и законных интересов участников административно-правовых отношений независимо от их должностного, имущественного или семейного положения, дача правовой оценки поведению сторон возникшего спора..

6. Административн-юрисдикционный процесс осуществляется преимущественно во внесудебном порядке.

Административно-юрисдикционный процесс включает несколько производств. Административное производство – это установленный законом порядок совершения административно-процессуальных действий при рассмотрении индивидуальных административных  споров.

Административн0-юрисдикционные производства бывают следующих видов:

1. Производство по  жалобам граждан, в рамках которого государственные и муниципальные органы рассматривают обращения граждан и юридических лиц, связанные с нарушением их законных прав и интересов.

2. Дисциплинарное производство, в рамках которого уполномоченные должностные лица обеспечивают применение дисциплинарных поощрений и взысканий к лицам, находящимся в отношениях с подчинения с ними.

3. Производство по делам об административных правонарушениях, в  рамках которого, уполномоченные государственные органы и должностные лица обеспечивают применение административных наказаний к лицам, совершившим административные правонарушения.

4. Производство по делам о возмещении в административном порядке причиненного материального ущерба, в рамках которого, уполномоченные должностные лица применяют меры административно-материальной ответственности.

5. Согласительное производство. Оно осуществляется Президентом РФ с целью урегулирования противоречий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Практически все административно-юрисдикционные производства состоят из 4 основных этапов. Каждый этап объединяет в себе строго определенные процессуальные действия и  называется стадией административного процесса.

Стадиями являются:

1. Возбуждение дела. На данной стадии фиксируется юридический факт, явившийся основанием для начала административного производства.

2. Рассмотрение дела. На данной стадии исследуются все фактические обстоятельства, собираются доказательства и иные материалы, необходимые для разрешения дела, на основании которых выносится решение.

3. Обжалование или опротестование принятого по делу решения. На данной стадии участники требуют пересмотра принятого решения. Это – факультативная стадия.

4. Исполнение вынесенного решения по делу, т.е. принятое решение реализуется на практике.

2 вопрос. Принципы административно-юрисдикционного процесса

К принципам административно-юрисдикционного процесса относятся:

1. Законность, т.е. строгое и точное соблюдение и исполнение законов всеми участниками административно-процессуальных отношений, прежде всего, государственными органами, так как их действия, направленные на применение правовых норм, не должны противоречить действующему законодательству. Нарушение закона приводит либо к прекращению административного процесса, либо к аннулированию его результатов.

2. Защита прав и законных интересов личности, общества и государства. Согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В административно-процессуальных отношениях в равной мере сочетаются как интересы каждого человека в отдельности, так и общества в целом и государства как политической организации этого общества. Поэтому при осуществлении административного процесса все его участники равны перед законом и юрисдикционным органом.

3. Публичность – означает, что в законном и справедливом рассмотрении административных дел, прежде всего заинтересованно государство, которое должно обеспечивать защиту прав и законных интересов каждой личности и общества в целом. В связи с этим инициатива возникновения и разрешения административных дел исходит во многих случаях от государственных органов.

4. Официальность – означает, что административный процесс всегда осуществляется от имени государства и любой орган или должностное лицо, осуществляющий процессуальные действия и входящий в систему государственных органов, в рамках административного процесса наделяется государственно-властными полномочиями.

5. Принцип объективной истины. Согласно этому принципу при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел должны быть выяснены все фактические обстоятельства дела и на основании собранных материалов и доказательств должно быть вынесено законное и справедливое решение по делу.

6. Доступность – означает, что любое лицо, заинтересованное в результатах рассмотрения дела, вправе вступить в административный процесс на любом его этапе.

7. Равенство участников административного процесса. При рассмотрении индивидуальных административных дел все его участники независимо от должностного, имущественного или иного положения наделяются равными правами, обязанностями и сохраняют это равенство до вынесения решения по делу, после чего возвращаются к своему обычному административно-правовому статусу.

8. Экономичность – означает, что административный процесс как вид деятельности государственных органов не требует:

во-первых, больших материальных затрат, т.к. осуществляется в процессе обычной повседневной работы государственного органа;

во-вторых, занимает относительно небольшие промежутки времени. По общему правилу рассмотрение индивидуальных административных дел не занимает срок более двух месяцев, исключением являются дела связанные с подтверждением авторских прав. В отдельных случаях рассмотрение индивидуальных административных дел может осуществляться в течение нескольких минут.

9. Национальный язык административного производства. Как правило, рассмотрение индивидуальных административных дел проводится на языке большинства населения проживающих в данной местности. Участникам дела, не владеющим этим языком, предоставляются услуги переводчика.

10. Ответственность в административном процессе. Любое лицо, нарушившее действующие административно-процессуальные нормы, привлекается в зависимости от характера проступка к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

11. Гласность или открытость административного процесса. Рассмотрение административных дел должно проходить открыто при свободном доступе представителей общественности и средств массовой информации. Закрытое рассмотрение допускается только в тех случаях, когда административное дело связано с государственной, военной и иной охраняемой законом тайной.

3 вопрос. Производство по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является наиболее урегулированным в нормативно-правовом смысле и имеет целью воспитание граждан РФ в духе уважения и соблюдения законов и предупреждение совершения ими новых административных правонарушений.

Основанием для начала данного вида производства является совершение административного правонарушения.

Производство не возбуждается, а уже начатое производство прекращается: при отсутствии события или состава административного правонарушения; при совершении правонарушения невменяемым лицом; лицом, не достигшим 16-летнего возраста; в случае принятия акта, отменяющего это административное правонарушение; акта амнистии; в случае совершения правонарушения в состоянии крайней необходимости; истечения сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; и в случае смерти лица, совершившего правонарушение.

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из 4 стадий:

1 стадия. Возбуждение дела. На данной стадии составляется протокол о совершенном правонарушении, который является основным процессуальным документом. В протоколе указывается: место; время его составления; ФИО и должность лица, составившего протокол; ФИО, дата, место рождения, адрес местожительства, служебное и семейное положение лица, совершившего правонарушение; основные фактические обстоятельства дела; норма, устанавливающая ответственность за данное правонарушение; объяснения правонарушителя, а также имеющиеся по делу доказательства.

Протокол составляется на месте совершения правонарушения. При невозможности составить протокол на месте осуществляется административное доставление правонарушителя в органы внутренних дел.

Протокол об административном правонарушении  подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим правонарушение, а также подписывается свидетелями и понятыми, если они имеются. Лицо, совершившее правонарушение, вправе отказаться от подписания протокола с указанием мотивов, в этом случае в протоколе делается специальная запись.

Протокол об административном правонарушении в течение 3 суток направляется органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело (немедленно после составления протокола, если за правонарушение предусмотрено наказание в виде административного ареста, административного выдворения и административного приостановления деятельности). Протокол не составляется при назначении административного наказания в виде предупреждения или штрафа.

2 стадия. Рассмотрение дела об административном правонарушении.

К органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся:

1. Судьи. Они рассматривают дела о наиболее значимых административных правонарушениях. Дело рассматривается, как правило, единолично судьей.

2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Это – коллегиальный орган, состоящий из председателя, заместителя председателя, секретаря и 5-7 членов комиссии. К ведению комиссии по делам несовершеннолетних отнесены все дела о правонарушениях несовершеннолетних, за исключением дел о нарушении правил дорожного движения, безбилетного проезда, которые рассматриваются в общем порядке, при этом орган, рассматривающий данные дела, вправе передать его Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Дела рассматриваются комиссиями коллегиально, а решения принимаются большинством голосов при наличии не менее половины состава комиссии.

3. ОВД (полиция) – рассматривает дела о нарушении правил общественного порядка, правил безопасности дорожного движения, нарушения установленного порядка управления, а также нарушения правил административного надзора. Юрисдикционные функции в системе ОВД выполняют начальники и заместители начальников управлений, отделов и отделений внутренних дел; начальники и заместители начальников территориальных управлений (отделов) ВД на транспорте; начальники и заместители начальников подразделений ГИБДД; сотрудники ГИБДД, имеющие специальные звания; государственные инспектора дорожного движения; начальники и заместители начальников отделов полиции и участковые инспектора полиции.

4. Государственные надзорные инспекции. Основные их функции связаны с надзором за соблюдением специальных административных правил и рассмотрении дел о нарушениях таких правил. К государственным надзорным инспекциям относят: налоговые инспекции, территориальные подразделения федеральных служб, органов пожарного надзора, органы российской транспортной инспекции, органы жилищной инспекции, органы государственной инспекции по маломерным судам и некоторые другие.

5. Органы местного самоуправления. В системе муниципальных органов юрисдикционными полномочиями наделяются административные комиссии. Их статус определяется уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Этот юрисдикционный орган обладает широкой компетенцией. Административная комиссия это коллегиальный орган, состоящий из председателя (им по должности является заместитель главы администрации), заместителя председателя, секретаря и членов комиссии, количество которых зависит от объема работы данной административной комиссии. Чем больше муниципальное образование, тем больше членов административной комиссии.

Дело об административном правонарушении рассматривается коллегиально. Решения принимаются большинством голосов, при наличии не менее половины состава комиссии. В  случаях, когда вследствие малочисленности местной администрации при ней не создается административная комиссия, дела рассматриваются самой сельской, поселковой местной администрацией.

Местные администрации вправе рассматривать дела об административных правонарушениях при наличии не менее 2/3 от состава администрации.

6. Иные органы административной юрисдикции. Они выполняют юрисдикционные функции параллельно своей основной деятельности. К этим органам относят пограничные войска РФ, военные комиссары, Центральный банк РФ, таможенные органы, органы уголовно-исправительной системы и другие органы.

Стадия рассмотрения дела состоит из 3-х этапов:

I. Подготовка дела к рассмотрению. На данном этапе орган рассматривающий дело изучает все составленные процессуальные документы, проверяет правильность и законность их составления, устанавливает достаточность собранных материалов, разрешает ходатайства лиц участвующих в деле, назначает место и время заседания, извещает о нем заинтересованных лиц.

К лицам, участвующим в деле, относятся:

1) Потерпевший, т.е. лицо, которому правонарушителем причинен вред.

2) Лицо, привлекаемое к ответственности.

Они имеют равные права: вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, пользоваться услугами адвокатов, обжаловать решение, вынесенное по делу.

3) Законные представители лиц участвующих в деле: родители, усыновители, опекуны, попечители и представители юридических лиц. Они выполняют процессуальные действия от имени представляемых ими лиц.

4) Свидетели, т.е. лица, которым что-либо известно по факту совершения правонарушения. Свидетели обязаны давать правдивые показания.

5) Эксперты, специалисты привлекаются к делу для разрешения вопросов требующих специальных познаний, они обязаны давать правдивое заключение.

6) Адвокаты. Они привлекаются для оказания юридической помощи лицам, участвующим в деле.

7) Переводчики. Они привлекаются для оказания помощи лицам не владеющим языком, на котором ведется административное производство.

8) Может быть прокурор, если он пожелает участвовать в деле.

II Этап. Непосредственное рассмотрение дела. Общий срок рассмотрения дела составляет 15 дней со дня получения протокола  органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, а  в судебном порядке - 2 месяца со дня получения протокола судьей. По правонарушениям, связанных с нарушением порядка проведения выборов, референдумов не позднее 5 дней, по правонарушениям по которым предусмотрено наказание в виде административного ареста, административного выдворения немедленно в день получения протокола, административного приостановления деятельности не позднее 7 дней с момента прекращения деятельности филиалов.

Этап проходит следующим образом:

- секретарь заседания объявляет состав органа, рассматривающего дело (ФИО должностного лица);
- зачитывается протокол об административном правонарушении;
-  лицам, участвующим в процессе, разъясняются их права и обязанности;
- слушаются объяснения правонарушителя и потерпевшего;
- заслушиваются показания свидетелей, заключения экспертов, специалистов, если они участвуют в производстве
- исследуются имеющиеся в деле документы и вещественные доказательства.
- прокурор, если он участвует в деле, дает свое заключение.

III этап. Вынесение постановления. Решение, вынесенное по делу, может быть двух видов. Во-первых, о назначении административного наказания, во-вторых, о прекращении производства по делу.

3 стадия. Факультативная – стадия обжалования и опротестования принятого по делу постановления. Обжаловать решение по делу вправе лицо, привлеченное к ответственности, потерпевший, законные представители, защитники. Жалоба подается в 10-дневный срок на решение:

1) вынесенное судьей – в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным органом – в суд по месту нахождения органа;

3) вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, должностному лицу или в суд;

4) вынесенное другим органом – в районный суд.

Протест подается прокурором в порядке, установленном Законом «О Прокуратуре».

Жалоба или протест должны быть рассмотрены в течение 10 дней с момента получения уполномоченным органом материалов дела. Жалоба. поданная в суд - в течение 2 месяцев, по правонарушениям в связи с проведением выборов, референдума - в течение 5 дней, на постановление об аресте или административном выдворении - в течение суток, об административном приостановлении деятельности - в течение 5 дней. Порядок рассмотрения жалобы или протеста определяется органом, уполномоченным их рассматривать.

По жалобе или протесту может быть принято решение 5 видов.

Во-первых, об оставлении постановления без изменения, а жалобы или протест без удовлетворения.

Во-вторых, об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение.

В-третьих, об изменении постановления путем уменьшения наложенного наказания в пределах санкции, устанавливающей ответственность за данное правонарушение.

В-четвертых, об отмене постановления и прекращении делопроизводства.
В-пятых, об отмене постановления и передаче дела по подведомственности.

В случае отмены постановления о назначении административного наказания и прекращения делопроизводства, орган принявший решение должен решить судьбу денежных сумм и предметов, изъятых на основании первоначального постановления. По общему правилу такие суммы и предметы подлежат возврату их владельцу, при невозможности вернуть предметы в натуре собственнику возмещается их полная стоимость.

Решение по жалобе или протесту может быть опротестовано прокурором.

4 стадия. Стадия исполнения постановления, вынесенного по делу.

По общему правилу постановление о назначении административного наказания обращается к исполнению немедленно после его вынесения. Принесение жалобы или протеста приостанавливает исполнение решения, за исключением случаев назначения наказания в виде предупреждения. обязательных работах, административного приостановления деятельности  и административного ареста.

Административное наказание должно быть исполнено не позднее 2 лет со дня вынесения постановления по делу.

Исполнение постановления не начинается, а уже начатое исполнение прекращается, в случае отмены акта, устанавливающего административную ответственность за содеянное; принятия акта амнистии; истечения сроков давности исполнения наказания, а также в случае смерти лица, совершившего правонарушение.

Для каждого вида административных наказаний установлен свой особый порядок исполнения, в частности

1) наказание в виде предупреждения, объявления немедленно по окончании рассмотрения дела.

2) денежный штраф, наложенный на правонарушителя, должен быть внесен в 60-дневный срок, в противном случае он взыскивается в принудительном порядке в соответствии с законодательством об исполнительном производстве. В случае если штраф взимается на месте совершения правонарушения, такому лицу выдается постановление – квитанция.

3) постановление судьи о конфискации вещи исполняется судебным приставом – исполнителем, а постановление о конфискации оружия или боевых припасов исполняется ОВД.

4) постановление судьи о лишении специального права исполняется должностными лицами соответствующих органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением этих прав, и осуществляется путем изъятия соответствующего удостоверения, разрешения.

5) постановление судьи об административном аресте исполняется ОВД немедленно после вынесения решения.

6) постановление об административном выдворении за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства исполняется органами и войсками пограничной службы и ОВД и производится путем официальной передачи иностранных граждан или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего выдворению.

7) постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к ответственности, и производится путем, прекращения договора с дисквалифицированным лицом.

8) административное приостановление исполняется приставом-исполнителем, при этом производится наложение пломб, опечатывание помещений, хранилищ, касс и т.д.

9) обязательные работы  исполняются приставом-исполнителем. Виды обязательных работ и организации, в которых выполняют работы, определяются органами местного самоуправления.
10) запрет на посещение мест проведения массовых спортивных мероприятий исполняется самим лицом в отношении которого вынесено такое наказание. Учет лиц, которым запрещено посещать места проведения массовых спортивных мероприятий, ведут органы внутренних дел.

Тема 3. Административно-юрисдикционный процесс (презентация)

 Уважаемые студенты! Перед началом изучения темы 3 "Административно-юрисдикционный процесс" посмотрите презентацию.

Тема 3. Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими (презентация)

Уважаемые студенты! Перед началом изучения темы 3 "Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими" посмотрите презентацию.

Тема 3. Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими

Тема 3. Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими

1.       Понятие и виды форм и методов принятия управленческих решений

2.       Понятие и виды правовых актов управления, принимаемых государственными служащими

3.        Понятие и виды административно-правовых договоров, заключаемых государственными служащими

4.       Методы убеждения и принуждения, применяемые в системе государственной службы

1 вопрос

Под формами понимают способы внешнего выражения конкретных действий совершаемых государственными служащими с целью обеспечения выполнения полномочий соответствующих органов. Формы делятся на 2 вида:

Тема 2. Понятие и виды административных процедур

 

1 вопрос. Содержание, цели и принципы административных процедур 

Административные процедуры традиционно включаются авторами в структуру административного процесса. Вместе с тем в литературе отстаивается мнение, что управленческий процесс не относится к процессу административному ни по одному из традиционных признаков, отделяющих одну отрасль процессуального права от другой. При этом предлагается связывать управленческий процесс с многочисленными административными процедурами, которые юридически «оформляют» практическую деятельность по управлению. Под управленческим процессом понимается порядок достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия.

Административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий. Например, в европейских странах действуют специальные законы об управлении (законы об административном производстве или о процессуальной деятельности в сфере управления). Россия только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса.

Можно даже предположить, что отсутствие законов об административных процедурах демонстрирует неразвитость российского административного законодательства и российской теории административного права, поскольку исторически становление современного административного права проходило в направлении усиления влияния и власти права (законов, порядков) на публичное управление, т. с. административная практика во всем ее многообразии и масштабности должна испытывать нормативную «нагрузку» и осуществляться по нормативно установленным правилам.

Управленческий процесс должен основываться на установленных в законах правовых нормах. Следовательно, важнейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регулирующих административные (управленческие) процедуры (название соответствующего закона в российской научной литературе сейчас вырабатывается, например «управленческий процедурный кодекс», «закон «Об административном производстве», «закон «Об административных процедурах»). 

Теоретический анализ существующих в современной литературе мнений ученых о сущности, назначении, перспективах законодательного регулирования и отраслевой принадлежности административных процедур позволяет констатировать, что административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты); административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, зашита прав и свобод человека и гражданина. В России изданы научные труды, непосредственно посвященные изучению всех сторон данного сложного административно-правового института. По этой проблематике было защищено в последние годы несколько диссертаций.

Об административных процедурах говорится как о системе административно-процедурных правоотношений, складывающихся в различных административно-правовых институтах. Административно-процедурные правоотношения, обладающие признаком однородности, находятся в системе более широких административно-процессуальных отношений.

В структуру административно-процедурных правоотношений включаются: «позитивные», т. е. неконфликтные, правоотношения, которые формируются между исполнительными органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и между гражданами и организациями — с другой. Содержанием таких правоотношений в области публичного управления (государственного или муниципального управления) является потребность в осуществлении либо реализации гражданами и организациями принадлежащих им прав, свобод или законных интересов (эти отношения называются иногда внешними публичными правоотношениями).

Современный законодатель под административными процедурами понимает установленный порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. При этом в действующих в других странах законах об административных процедурах устанавливается порядок рассмотрения и разрешения административных дел посредством использования административных производств (т. е. урегулированный административной процедурой процесс рассмотрения и разрешения административного дела).

Признаками административных процедур являются:

§ реализация компетенции соответствующего исполнительного органа публичной власти. При этом властные административные полномочия обеспечивают исполнение соответствующих функций управления;

§     создание процедурных форм, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

§     правовая форма осуществления публичного управления и исполнительной власти;

§ нормативность административных процедур, т. с. нормативно установленный порядок их применения;

§    административно-правовая регламентация целей и задач соответствующей административной процедуры;

§    определение административно-правового статуса участников (субъектов) административных процедур, т. е. субъектов процедурных правоотношений;

§     рассмотрение и разрешение индивидуального административного дела;

§ связь реализации административной процедуры с применением норм различных отраслей материального права;

§     принятие различных правовых актов управления (как промежуточных, так и окончательных).

Содержание административных процедур включает следующие элементы: цель административных процедур; их правовая регламентация; принципы административных процедур; порядок осуществления управленческих действий; рассмотрение и разрешение административных дел; исполнение решений, принятых по административным делам.

Основная цель формирования административных процедурных правоотношений — установление административного правового порядка осуществления управленческих действий; реализация прав и исполнение обязанностей граждан и организаций; обеспечение законности публичного управления; установление гарантий справедливости и обоснованности принятия административных актов или совершения управленческих действий; совершение юридически значимых действий в отношении заявителей.

Административная процедура с точки зрения своей внутренней структуры рассматривается как система последовательно совершаемых уполномоченными субъектами организационных действий, оформляемых в промежуточных и окончательных решениях по каждому административному делу. Основными стадиями административных процедур являются: возбуждение административного производства; рассмотрение административного дела; принятие решения по административному делу (принятие административного акта); пересмотр решения по административному делу; исполнение решения по административному делу.

Принятие решения по административному делу, как правило, отождествляется с принятием административного акта. Таким образом, на практике административные процедуры рассматриваются как форма принятия административного акта. Поэтому центральная часть законов различных стран об административных процедурах содержит главу, которая называется «Административный акт». В нее, как правило, входят следующие статьи: о форме и содержании административного акта; принятии и вступлении в законную силу административного акта; разъяснении административного акта; отмене административного акта; возврате и компенсации в связи с отменой административного акта; пересмотре административного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Завершающей в административно-процедурных законах в большинстве случаев является глава «Исполнительная процедура», в которой устанавливаются правила исполнения административного акта, срок его добровольного исполнения, принудительное исполнение административного акта и последствия его неисполнения.

Основными принципами административных процедур являются:

1. законность, т. с. точное соблюдение участниками административного производства Конституции РФ. федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов РФ. Любое действие или решение административного органа должно соответствовать законам; административные органы должны действовать исключительно в пределах предоставленных им законодательством полномочий;

2. презумпция достоверности, т. е. поданные заявителями сведения о фактических обстоятельствах рассматриваемого административным органом административного дела считаются достоверными и подлинными во всех случаях до того момента, пока обратное не будет доказано должностными лицами административного органа;

3. запрет злоупотребления правом, т. е. применение административным органом всякого правового акта только в строгом соответствии с его смыслом и главной целью. Недопустимо злоупотреблять пробелами или неясностями действующего законодательства в процессе деятельности административных органов;

4. запрет произвола, т. е. безусловное исключение из административной практики проявлений неравного подхода в оценке одних и тех же фактических обстоятельств дела в одинаковых правовых ситуациях;

5. запрет бюрократического формализма, т. е. запрет для административных органов обременять заинтересованных лиц обязанностями или отказывать им в предоставлении права лишь в целях соблюдения их внутриорганизационных правил и требований. Если рассматриваемое административное дело может быть разрешено без соблюдения указанных правил, то административным органам запрещено использовать во вред заинтересованным лицам факт несоблюдения ими внутриорганизационных правил и требований;

6. открытое рассмотрение административных дел в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления;

7. ведение производства по административным делам на русском языке. Административное производство может также вестись на государственном языке республики, являющейся субъектом РФ. Заинтересованным лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство по административному делу, разъясняется и обеспечивается право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, выступать и заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке либо на любом свободно избранном ими языке общения, а также пользоваться услугами переводчика в установленном законом порядке;

8. соразмерность осуществления любых действий административных органов тем целям и задачам, ради которых они осуществляются на практике;

9. право быть выслушанным. Административный орган вправе принять административный акт только при условии, что лицу, права или законные интересы которого ограничиваются данным актом, была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и правильного разрешения дела;

10. обоснованность каждого административного решения или действия. На административном органе лежит обязанность всестороннего и глубокого исследования всех обстоятельств, имеющих значение для законного разрешения дела;

11. запрет для административного органа требовать от заинтересованных лиц документы, сведения о которых уже содержатся в имеющихся в деле более общих документах, дающих ясное и достаточное представление об их содержании для правильного разрешения данного административного дела (принцип «большее включает в себя меньшее»);

12. оперативность и экономичность, т. е. рассмотрение дела в достаточно короткие сроки и с разумной экономией сил и средств административного органа при осуществлении своих полномочий.

Виды административных процедур определяются, главным образом, сферами отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах. 

Основной вид административных процедур - позитивные. Это процедуры построения, организации и деятельности исполнительных органов публичной власти в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций; процедуры, способствующие осуществлению компетенции властвующих субъектов публичного управления (например, принятие актов управления; рассмотрение обращений граждан); процедуры совершения исполнительными органами публичного управления специальных правовых действий по регистрации, лицензированию, разрешению, контролю или надзору. Например:

регистрационные административные процедуры;

лицензионные административные процедуры;

сертификационные административные процедуры;

процедуры, направленные на осуществление компетенции управленческого органа;

процедуры, реализующие правовой статус гражданина или юридического лица;

разрешительные административные процедуры.

Позитивная административная процедура — это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

Если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах. Юрисдикционные, или административно-деликтные процедуры — правоохранительные процедуры, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления. Как правило, из системы юрисдикционных административных процедур исключаются те, которые установлены в КоАП РФ. 

2 Вопрос. Основные причины формирования законодательства об административных процедурах и его содержание

Закон «Об административных процедурах» создаст возможность для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры. С научно-теоретической точки зрения важное значение имеют различные аспекты понятия административных процедур, их сущность, признаки, причины и предпосылки существования, значение, функции, виды, источники. С практической точки зрения актуальными можно считать вопросы правового качества, эффективности закона об административных процедурах, проблемы их правового регулирования и вопросы совершенствования законодательства об административных процедурах.

Проблема упорядочения административных процедур неразрывно связана с обеспечением режима законности в сфере государственного управления, совершенствования организационной структуры исполнительных органов государственной власти, системы ее внутренних и внешних связей, а также реализации прав и свобод граждан и организаций. Существующее состояние российского законодательства, регулирующего административные процедуры, не отвечает современным потребностям и стандартам административно-правового регулирования правил публичного управления и порядка разрешения административных дел. Отсутствие единого нормативного акта об административных процедурах представляет собой огромный пробел в административном праве, в то время как зарубежные законодатели давно уже заполнили его (в США, Германии, во Франции и других государствах), приняв соответствующие законы. Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует).

Правовая регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать ликвидации юридических коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. они не будут выходить за пределы принадлежащих им полномочий и нарушать компетенцию государственных органов.

Потребность в надлежащем правовом регулировании административных процедур в специальном российском федеральном законе «Об административных процедурах» обусловлена необходимостью:

§     создания возможности для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры;

§     урегулирования правом взаимоотношений, складывающихся между органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и многочисленными неподчиненными субъектами — гражданами или организациями — с другой стороны;

§     установления полного, эффективно действующего и соответствующего современным стандартам в области публичного управления порядка осуществления управленческих действий, принятия административных актов, а также рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел;

§     обеспечения законности публичного управления, так как нормативное установление процессуальных правил в публичном управлении послужит целям обеспечения законности прежде всего тем, что урегулирует фактические отношения, закон придаст им формальную определенность и тем самым не допустит злоупотребления правом либо существенно ограничит такое злоупотребление;

§     определения административного правового статуса участников административных процедур (физические и юридические лица, реализующие предоставленные им права и свободы и защищающие их законные интересы);

§     учета широкой распространенности административных процедур в практике публичного управления и их классификации.

В течение последнего десятилетия было разработано два проекта закона «Об административных процедурах». Первым из них является проект, разработанный фондом «Конституция». Этот законопроект включает восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административных действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, их процессуальный статус и т. д.); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятия решения; 6) особые виды административных процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственных органов и их служащих). Таким образом, по мнению авторов законопроекта, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовых актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индивидуальные акты административных органов, касающиеся конкретного дела, предметом которых являются: 1) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; 2) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; 3) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении и установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Вторым проектом федерального закона «Об административных процедурах» является законопроект, внесенный в 2001 г. в Государственную Думу для рассмотрения депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным. Этот законопроект направлен на установление правил рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Указанный законопроект определяет принципы и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Административное дело определяется как совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованного лица. Административными процедурами предлагается считать установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок разрешения административных дел.

Рассматриваемый законопроект состоит из следующих глав: основные положения законодательства об административных процедурах (ст. 1-8); общие условия рассмотрения административных дел (ст. 9-14); представительство в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах (ст. 15-18); доказательства (ст. 19-30); административные расходы (ст. 31-35); процедурные сроки (ст. 36-38); подача заявления о рассмотрении административного дела (ст. 39-44); подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании (ст. 45-48); рассмотрение административного дела (ст. 49-56); решение по административному делу (ст. 57-62); упрошенная процедура рассмотрения административных дел отдельных категорий (ст. 63-66); условия и порядок обжалования решений по административным делам (ст. 67-70); подача административной жалобы (ст. 71-74); рассмотрение административной жалобы (ст. 75-80); исполнение решений по административным делам (ст. 81-88).

Статья 2 анализируемого законопроекта устанавливает отношения, регулируемые законодательством об административных процедурах. Законодательство об административных процедурах регулирует отношения по рассмотрению и разрешению исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления, их должностными лицами административных дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

По мнению авторов данного законопроекта, действие законодательства об административных процедурах распространяется на отношения в сферах:

§     регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

§     лицензирования отдельных видов деятельности;

§     регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

§  предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

§     предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

§     размещения государственных (муниципальных) заказов;

§ управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

§ выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

§     обязательной сертификации продукции, работ и услуг;

§     регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

§     регистрации транспортных средств;

§     предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

§     приватизации жилых помещений;

§     назначения и выплаты пенсий, пособий;

§ признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

§     выдачи документов, имеющих юридическое значение;

§ предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Действие указанного проекта федерального закона не распространяется на отношения в сферах:

§ подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;

§   приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;

§  производства по делам об административных правонарушениях, уголовного и гражданского судопроизводства;

§ установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;

§     государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;

§ проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством Российской Федерации;

§     эмиссии и обращения ценных бумаг;

§ подготовки и принятия управленческих решений, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;

§ подготовки и принятия управленческих решений субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.

Существуют и другие предложения по созданию законодательства об административных процедурах. Например, С. Д. Хазанов, рассуждая о возможном предмете правового регулирования федерального закона об административных процедурах, отмечает, что он должен распространяться на следующие виды административно-процедурных отношений:

1) лицензионно-разрешительные процедуры;

2) регистрационные процедуры;

3) правообеспечительные (правонаделительные) процедуры;

4) информационно-документационные процедуры;

5) экзаменационно-удостоверительные процедуры;

6) контрольно-надзорные процедуры;

7) юрисдикционные процедуры;

8) административно-деликтные процедуры (за исключением предусмотренных КоАП РФ);

9) административно-исполнительные процедуры (за исключением предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и КоАП РФ);

10) государственно-служебные процедуры, связанные с обеспечением правового статуса государственных служащих;

11) дисциплинарно-организационные процедуры;

12) процедуры применения мер административно-правового принуждения.

Некоторые авторы предлагают принять федеральный закон «Об административных процедурах», который, комплексно регулируя данный вид управленческих отношений, распространял бы свое действие только на так называемые внешнеаппаратные административные процедуры. Если говорить об уровнях правового регулирования административных процедур, то предлагается создание, например, трехуровневой системы правовой регламентации этих отношений: первый уровень — федеральный закон об административных процедурах; второй уровень — федеральные законы, регламентирующие отдельные процедурные производства; третий уровень — нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение федеральных законов, и административные регламенты органов исполнительной власти.

Как видно из приведенного анализа мнений российских ученых относительно сущности, содержания и значения административных процедур в системе исполнительной власти и публичного управления, становятся относительно ясными представления о главных чертах, принципах и модельных характеристиках будущего закона «Об административных процедурах».

Стремление законодателей создать качественный с точки зрения содержания и системы процедурных норм закон «Об административных процедурах» является своевременным и правильным шагом в направлении построения правового государства и, следовательно, в ограничении произвольного и неправомерного должностного поведения государственных служащих. 

3 вопрос.  Виды административных процедур

 Административный процесс состоит из административных производств, являющихся структурными частями этого процесса и отражающих особенности разрешения в его рамках отдельных категорий индивидуальных административных дел.

Далее возникает закономерный вопрос о том, что же такое административное производство, каковы критерии выделения этих производств в структуре административного процесса?

В науке административного права существуют следующие точки зрения по этому вопросу.

1. Административное производство определяется как система норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел.

2. Административное производство рассматривается как нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

3. Административное производство характеризуется в качестве особого вида административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Нам представляется, что наиболее правильной является последняя точка зрения, поскольку административное производство - это составная часть властной деятельности административных органов по разрешению индивидуальных административных дел, именуемой административным процессом.

Административное производство - это отдельный вид властной деятельности административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел.

Каковы критерии выделения в структуре административного процесса таких отдельных видов властной деятельности административных органов, то есть административных производств?

В административно-правовой литературе в качестве такого критерия, как правило, называется характер, содержание индивидуальных административных дел, разрешаемых в рамках административного процесса.

В то же время некоторые авторы к числу критериев выделения административных производств относят не только содержание разрешаемых в рамках административного процесса индивидуальных юридических дел, но и процессуальные особенности их разрешения.

Полагаем, что в структуре административного процесса могут быть выделены группы административных производств, каждая из которых включает соответствующие их виды.

Критерием выделения групп административных производств в административном процессе, по нашему мнению, является категория административных дел, то есть группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, требующих разрешения соответствующим компетентным административным органом. 

 Для определения групп административных производств выделим вначале категории индивидуальных административных дел, разрешаемых в ходе административного процесса.

С нашей точки зрения, в рамках административного процесса разрешаются четыре большие группы индивидуальных юридических дел:

а) дела, связанные с обеспечением реализации прав и обязанностей участников административных правоотношений, предусмотренных как нормами административного, так и других отраслей права, которые могут быть охарактеризованы как административно-регулятивные дела, например, дела о назначении пенсии, о предоставлении земельных участков, о регистрации прав на недвижимое имущество и т.п.;

б) дела, связанные с осуществлением административного наблюдения за соответствием поведения участников административных правоотношений действующему законодательству - административно-наблюдательные дела, например, дела о проведении государственного контроля и дела о проведении государственного надзора в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц;

в) дела, связанные с применением к участникам административных правоотношений предусмотренных законодательством мер административного принуждения - административно-принудительные дела, например, дела о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности, о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности;

г) дела, связанные с разрешением споров, возникающих между участниками административных правоотношений, и обеспечением административной защиты их нарушенных прав и законных интересов- административно-защитные дела, например, дела о разрешении жалоб на действия (бездействие) и решения административных органов, дела о разрешении разногласий, возникающих между административными органами.

Исходя из перечисленных категорий индивидуальных административных дел в структуре административного процесса в целом представляется возможным выделить следующие группы административных производств:

1)  административно-регулятивные производства;

2) административно-наблюдательные производства;

3) административно-принудительные производства;

4)  административно-защитные производства.

Рассмотрим подробнее каждую из выделенных нами групп административных производств и виды производств, входящих в эти группы.

Прежде всего, необходимо отметить, что выделенные группы административных производств существуют как во внутренней, так и во внешней властной деятельности соответствующих административных органов. Здесь нами будут рассмотрены только те административные производства, которые возникают в составе соответствующих групп в ходе внешневластной деятельности административных органов.

Итак, сформулируем понятие и определим состав каждой из выделенных нами групп административных производств, осуществляемых в ходе внешневластной деятельности административных органов.

1. Административно-регулятивные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами соблюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-регулятивных дел.

В группу административно-регулятивных производств можно включить следующие производства.

1.1. Правопредоставительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или правового статуса посредством издания (принятия) соответствующего индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, решения и т.п.). В ходе данного производства разрешаются, в частности, индивидуальные дела о назначении пенсий и пособий, о предоставлении земельных участков, о приеме в гражданство РФ и о выходе из гражданства РФ, о предоставлении права на отсрочку или рассрочку уплаты налога и т.п. Это вид производства в литературе выделяют только два автора: Д.В. Осинцев и П.И. Кононов.

Правопредоставительное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок, ходатайств) заинтересованных физических и юридических лиц. Соответствующий административный орган рассматривает поступившее заявление и приложенные к нему необходимые документы, как правило, в отсутствие заявителя, и принимает решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении требования заявителя. На основании решения об удовлетворении заявленного требования заявителю выдается соответствующий правоустанавливающий документ (удостоверение, свидетельство, справка и т.п.)

1.2. Регистрационное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению и официальному подтверждению специальных субъективных прав (правового статуса) физических и юридических лиц, иных юридических фактов, имеющих значение для реализации субъективных прав и обязанностей этих лиц, посредством государственной регистрации указанных прав (правового статуса), юридических фактов и иных объектов. В ходе регистрационного производства разрешаются, в частности, дела о предоставлении организации статуса юридического лица, о предоставлении статуса индивидуального предпринимателя, о подтверждении права на недвижимое имущество, о подтверждении права на транспортное средство, о подтверждении факта заключения брака и т.п.

Регистрационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок) заинтересованных физических и юридических лиц и приложенных к ним необходимых документов. После приема документов осуществляется проверка правильности их оформления и достоверности содержащихся в них сведений, а в необходимых случаях и соответствующая экспертиза. По окончании такой проверки уполномоченное должностное лицо принимает решение о регистрации заявленного права, (правового статуса) объекта или юридического факта и вносит соответствующую запись об этом в государственный реестр (книгу регистрации и т.п.).Указанная запись, с нашей точки зрения, является индивидуальным правовым актом, подтверждающим субъективное право (правовой статус) лица или иной юридический факт. На основании указанной записи в государственном реестре заявителю выдается соответствующий правоустанавливающий документ- свидетельство о государственной регистрации права, объекта или юридического факта.

1.3. Лицензионное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специального субъективного права на осуществление определенного вида предпринимательской или иной деятельности или на совершение определенных действий посредством выдачи этим лицам специального письменного разрешения (лицензии). В процессе данного производства предоставляются, в частности, права на осуществление таких видов деятельности, как перевозка грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3.5 тонн, образовательная деятельность, банковская деятельность и т.д.

Лицензионно-разрешительное производство возбуждается на основании соответствующего заявления физического или юридического лица, претендующего на получение права на занятие определенным видом деятельности или на совершение определенных действий, и приложенных к нему необходимых документов. После рассмотрения представленных документов уполномоченным должностным лицом принимается решение о выдаче заявителю лицензии или иного специального разрешения, о чем делается запись в соответствующем реестре. Лицензия или иное разрешение, по нашему мнению, не является индивидуальным правовым актом. Это правоустанавливающий документ. Индивидуальным правовым актом, является само решение компетентного административного органа о выдаче лицензии (разрешения), выраженное в том числе в виде записи в соответствующем реестре.

 

1.4. Правоудостоверительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по официальному удостоверению определенных фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав и возложенных на них законодательством обязанностей, посредством проведения соответствующих проверок и экспертиз. В рамках этого производства разрешаются, в частности, дела об аккредитации образовательных учреждений, об аттестации продукции, работ и услуг, об установлении состояния здоровья гражданина, поступающего на военную службу или на службу в органы внутренних дел, об установлении факта открытия месторождения полезного ископаемого и т.п. Впервые в литературе на существование административно-удостоверительных производств было указано Д.В. Осинцевым. Более детально правовые основы данного производства были разработаны П.И. Кононовым.

Данное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений заинтересованных лиц либо по инициативе компетентных административных органов. В ходе этого производства осуществляется проверка, а в некоторых случаях и экспертиза соответствия деятельности организаций, физических лиц, производимой ими продукции, оказываемых ими услуг требованиям действующего законодательства, государственных стандартов, посредством экспертизы устанавливаются определенные факты, имеющие юридическое значение для заинтересованных физических и юридических лиц. По результатам указанной проверки (экспертизы) заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается соответствующее заключение сертификат, свидетельство, справка, подтверждающие определенные юридические факты.

1.5. Экзаменационное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством приема у этих лиц соответствующих квалификационных экзаменов или проведения в отношении указанных лиц иных испытаний и подведения их итогов В ходе данного производства физическим лицам предоставляются, в частности, такие специальные права, как право на управление транспортным средством, право на обучение в высшем учебном заведении, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности, право на занятие должности судьи, правовой статус кандидата и доктора наук.

Впервые в административно-правовой науке экзаменационно-конкурсное производство было выделено П.И. Кононовым.

Экзаменационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений физических лиц, заинтересованных в приобретении определенного субъективного права или правового статуса. В ходе данного производства осуществляется прием специальных (квалификационных) экзаменов у указанных физических лиц, либо проведение в отношении их иных испытаний, по результатам которых принимается решение о предоставлении претендентам специального права или правового статуса. Решение экзаменационного органа является индивидуальным правовым актом, на основании которого лицу, выдержавшему экзамен или иное испытание, выдается соответствующий правоустанавливающий документ: свидетельство, удостоверение, диплом, аттестат.

1.6. Конкурсное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством организации, проведения и подведения итогов конкурса, в котором эти лица принимают участие. Посредством конкурсного производства физическим и юридически лицам предоставляются, в частности, такие права, как право на замещение вакантной должности профессорско-преподавательского состава высшего учебного заведения, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности.

Конкурсное производство, с нашей точки зрения, следует отграничивать от экзаменационного производства, поскольку при проведении конкурсов, лица, участвующие в них, как правило, не сдают экзамены и не подвергаются каким-либо иным испытаниям. В ходе конкурсного производства конкурсная комиссия оценивает претендентов на получение соответствующего субъективного права или правового статуса, как правило, на основании представленных ими личных документов, подготовленных ими программ и проектов. Кроме того процедура организации и проведения конкурсов существенно отличается от процедуры проведения экзаменов.

По результатам проведенного конкурса конкурсная комиссия принимает решение об определении победителя конкурса и соответственно о предоставлении ему искомого права или правового статуса.

1.7. Поощрительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по применению от имени Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований мер публичного поощрения в отношении физических и юридических лиц В рамках данного производства разрешаются, в частности, дела о награждении граждан государственными наградами, в том числе о присвоении им почетных званий, о награждении ценными подарками и денежными премиями, о награждении почетными грамотами и почетными дипломами.

Поощрительное производство возбуждается на основании ходатайств уполномоченных на то должностных лиц о поощрении того или иного физического или юридического лица, направляемых административным органам, компетентным принимать решения о применении соответствующих мер публичного поощрения. По результатам рассмотрения ходатайства компетентным административным органом принимается решение о применении в отношении указанного в ходатайстве лица соответствующей меры публичного поощрения либо об отказе в применении такой меры.

1.8. Призывное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по призыву граждан РФ на военную службу в вооруженные силы РФ, в иные войска и воинские формирования, а также на альтернативную гражданскую службу.

Данное производство возбуждается на основании решений военных комиссариатов и призывных комиссий при военных комиссариатах об очередном призыве граждан на военную и альтернативную гражданскую службу. В ходе призывного производства осуществляется медицинское освидетельствование призывников, изучение и рассмотрение имеющихся о них сведений. По окончании рассмотрения всех имеющихся материалов призывной комиссией принимается решение о призыве призывника на военную или альтернативную гражданскую службу или при наличии соответствующих причин об освобождении призывника от несения военной или альтернативной гражданской службы либо о предоставлении ему отсрочки в призыве на службу.

Подводя в целом итог рассмотрению вопроса об административно-регулятивных производствах, следует отметить, что в действующем административном законодательстве отсутствуют общие правовые основы осуществления всех перечисленных выше административно-регулятивных производств. Каждое из этих производств регулируется, как правило, ведомственными нормативными правовыми актами применительно к деятельности соответствующих видов административных органов. В целях унификации правовых процедур осуществления административно-регулятивных производств, в рамках которых различными административными органами разрешаются однородные по своему содержанию административные дела, представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон о процедурах разрешения административно-регулятивных дел.

2. Административно-наблюдательные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-наблюдательных дел.

Административно-наблюдательные дела - это дела, возникающие в процессе осуществления компетентными административными органами государственного контроля и надзора. В этой связи в целях выделения видов административно-наблюдательных производств возникает вопрос о разграничении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор».

В литературе разграничение государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами государственного управления (исполнительной власти), производится следующим образом. Государственный контроль рассматривается как наблюдение указанных органов не только за законностью, но и целесообразностью деятельности физических и юридических лиц. Административный надзор понимается как суженный, ограниченный государственный контроль, осуществляемый только за законностью деятельности физических и юридических лиц, то есть за соблюдением ими требований правовых и технико-правовых норм, предусмотренных действующим законодательством.

В то же время следует отметить, что действующее законодательство не разграничивает понятия «государственный контроль» и «государственный надзор». В частности, в федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» указанные понятия употребляются как равнозначные. При этом в статье 2 названного федерального закона государственный контроль (надзор) понимается как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Из анализа указанной нормы федерального закона видно, что законодатель рассматривает и государственный контроль, и государственный надзор как деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами обязательных требований, установленных действующим законодательством. В этой связи понятия «государственный контроль» и «государственный, в том числе административный, надзор» должны, с нашей точки зрения, рассматриваться и применяться в одном и том же значении.

С учетом указанных обстоятельств можно сделать вывод о том. что в группу административно-наблюдательных производств, входит лишь одно производство, которое может быть названо контрольно-надзорным.

Контрольно-надзорное производство- это властная деятельность компетентных административных (контролирующих, надзорных и иных) органов по осуществлению государственного контроля (надзора), то есть по проведению проверок в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц на предмет соблюдения ими действующего законодательства, основанных на нем технико-правовых норм.

Данное производство возбуждается компетентным административным органом на основании соответствующих заявлений, сообщений физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления о наличии в деятельности поднадзорного лица нарушений действующего законодательства либо по собственной инициативе этого органа. Дело возбуждается посредством принятия уполномоченным должностным лицом соответствующего административного органа решения о проведении проверки в отношении поднадзорного лица. Затем проводится сама проверка, в ходе которой используются различные методы административного наблюдения. 

По результатам проведенной проверки составляется соответствующий итоговый процессуальный документ: акт, заключение, справка. Итоговый документ и все материалы проверки рассматриваются уполномоченным должностным лицом административного органа, как правило, руководителем или заместителем руководителя этого органа, который принимает в отношении проверенного лица соответствующее решение, в том числе о применении к нему в случае необходимости адекватных мер административного принуждения. Однако, применение мер административного принуждения осуществляется уже в рамках других административных производств, возбуждаемых на основании результатов завершенного контрольно-надзорного производства.

К числу контрольно-надзорных производств относятся, в частности, производство по проведению налогового контроля, производство по проведению таможенного контроля, производство по проведению лицензионного контроля, производство по проведению пожарного надзора, производство по осуществлению санитарного надзора, производство по осуществлению архитектурно-строительного надзора и т.п.

Общие правовые основы и процедуры осуществления административного контрольно-надзорного производства действующим законодательством РФ не определены. В этой связи контрольно-надзорные дела разрешаются компетентными административными органами в соответствии с правилами, установленными именно для этих органов. Отсутствие единых унифицированных процедур разрешения данной категории административных дел приводит к тому, что они разрешаются в соответствии с ведомственным усмотрением, что в конечном итоге к нарушению конституционных прав физических и юридических лиц. В этой связи представляется необходимым разработка и принятие федерального закона «Об административном наблюдении (надзоре, контроле)», в котором должны быть определены единые общие требования к процедуре осуществления контрольно-надзорного производства, независимо от того каким именно административным органом такое производство возбуждается.

3. Административно-принудительные производства- это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-принудительных дел.

Административно-принудительные дела - это дела, возникающие в связи с применением компетентными административными органами к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам предусмотренных действующим законодательством и необходимых в конкретных жизненных ситуациях мер административного принуждения.

В целях определения категорий (видов) административно-принудительных дел, разрешаемых в рамках административно-принудительных производств, рассмотрим виды мер административного принуждения, применяемые компетентными административными органами в отношении физических и юридических лиц.

3.1. Производство по применению мер административного пресечения - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер административного пресечения. Как уже отмечалось выше, не все меры административного пресечения применяются в рамках данного административного производства. Большинство мер административного пресечения применяется уполномоченными должностными лицами в оперативном порядке, на месте совершения административных правонарушений При этом не требуется официального с соблюдением определенной процедуры рассмотрения компетентным административным органом или должностным лицом вопроса о применении к конкретному физическому или юридическому лицу соответствующей меры административного пресечения. Однако, в ряде случаев действующее административное законодательство требует, чтобы некоторые меры административного пресечения применялись компетентными административными органами лишь после возбуждения и рассмотрения в установленном порядке соответствующих административных дел. В частности, в соответствии со статьей 27 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, а также государственным органам и органам местного самоуправления письменные предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства только после возбуждения и рассмотрения соответствующих дел в порядке, установленном Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными Приказом МАП РФ № 404 от 25.11.2003 г.

К сожалению, процедура применения мер административного пресечения большинством административных органов нормативно не урегулирована не только федеральными законами, но даже и ведомственными нормативными правовыми актами и эти меры применяются соответствующими органами произвольно с учетом сложившейся административной практики. Такое положение, с нашей точки зрения недопустимо. Необходимо законодательное установление единой и четкой правовой процедуры применения всеми административными органами типовых мер административного пресечения.

3.2. Производство по применению мер обеспечения исполнения публичных обязанностей - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер принудительного обеспечения исполнения невыполненных указанными лицами возложенных на них в установленном порядке публичных обязанностей. Примерами данного производства являются:

а) исполнительное производство, в ходе которого органами Федеральной службы судебных приставов Министерства юстиции РФ обеспечивается принудительное исполнение судебных актов и актов административных органов; урегулированное Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

б) производство по принудительному списанию органами федерального казначейства в бесспорном порядке с нарушителей бюджетного законодательства суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек, суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, срок уплаты которых наступил, пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и несвоевременное перечисление процентов, урегулированные Бюджетным кодексом РФ.

в) производство по принудительному взысканию налоговыми органами с налогоплательщиков недоимки по налогам и пени за просрочку уплаты налогов, урегулированное статьей 101 Налогового кодекса РФ.

Общие правовые основы осуществления производств по применению мер административного пресечения и мер  обеспечения исполнения публичных обязанностей действующим федеральным законодательством не установлены. В частности, не определен исчерпывающий перечень мер административного пресечения и обеспечения исполнения публичных обязанностей, общие требования к процедуре применения каждой из таких мер. Установление таких общих правовых основ и процедур применения указанных административно-принудительных мер является одной из важнейших задач федерального законодателя. Эта задача может быть решена путем разработки и принятия специального федерального закона «О правовых основах административного принуждения в Российской Федерации».

3.3. Производство по делам об административных правонарушениях - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им дел об административных правонарушениях, в ходе которой в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, применяются предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях меры административно-процессуального обеспечения и административные наказания. В рамках данного единого производства осуществляется деятельность административных органов по применению как мер административно-процессуального обеспечения, предусмотренных статьей 27.1. КоАП РФ, так и административных наказаний, перечисленных в статье 3.2. КоАП РФ. Оба указанных вида мер административного принуждения всегда применяются в комплексе в связи с совершенными физическими или юридическими лицами административными правонарушениями и применение этих видов мер в рамках отдельных, самостоятельных административных производств невозможно.

Правовые основы и процедуры осуществления производства по делам об административных правонарушениях определены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Вместе с тем некоторые вопросы, возникающие в ходе осуществления данного производства, либо вообще не урегулированы нормами КоАП РФ, либо урегулированы не полностью.

3.4. Производство по применению мер ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц специальных мер административной ответственности, предусмотренных не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а иными федеральными законами, в порядке, определенном специальными нормативными правовыми актами.

Примерами данного производства являются, в частности, производство по взысканию органами федерального казначейства штрафов за нарушение бюджетного законодательства, производство по взысканию Центральным банком РФ штрафов с кредитных организаций за неисполнение выданных им предписаний, производство по взысканию судебными приставами-исполнителями штрафов с должников, не исполняющих исполнительные документы.

Производства по применению мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами, либо вообще не урегулированы действующим федеральным законодательством, либо урегулированы недостаточно полно. Например, производство по наложению антимонопольными органами штрафов на хозяйствующие субъекты, на государственные органы и органы местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства, в настоящее время вообще нормативно не урегулировано. Также абсолютно не урегулированы законодательно и производства по наложению штрафов Центральным Банком РФ, судебными приставами-исполнителями. По нашему мнению, в такой ситуации необходимо либо незамедлительно нормативно урегулировать порядок осуществления этих отдельных производств, либо, распространить на эти производства процедуру привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, предусмотренную Кодексом РФ об административных правонарушениях.

4. Административно-защитные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-защитных дел.

Впервые административно-защитный процесс как один из видов административного процесса был выделен П.И. Кононовым, который включает в его содержание деятельность административных органов по разрешению административных жалоб и споров, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами.

Административно-защитные дела, разрешаемые в ходе рассматриваемого производства,- это административные дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действий (бездействие) и решения административных органов, а также споров и разногласий, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами и обеспечением соответствующей правовой защиты нарушенных прав и законных интересов указанных лиц и органов.

Таким образом, можно выделить две категории административно-защитных дел:

а) дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения административных органов, которые, по мнению заявителей, являются незаконными и нарушают их права и законные интересы;

б) дела, связанные с разрешением споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

Соответственно в зависимости от вида разрешаемых административными органами административно - защитных дел могут быть выделены два вида административно-защитного производства.

4.1. Производство по разрешению административных жалоб - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению жалоб физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения административных органов.

В ходе данного производства компетентными административными органами в установленном соответствующими нормативными правовыми актами порядке рассматриваются жалобы физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения (индивидуальные правовые акты) нижестоящих административных органов и в случае их обоснованности принимаются решения о правовой защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов заявителей этих жалоб.

К сожалению, в настоящее время отсутствует единый федеральный нормативный правовой акт, устанавливающий общие правовые основы производства по разрешению административных жалоб. Данное производство лишь частично урегулировано в отдельных федеральных законах и ведомственных нормативных правовых актах, в частности, в таких как, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, инструкциях МВД, ФСБ и некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Безусловно давно назрела необходимость подготовки и принятия федерального закона, устанавливающего общие правовые основы, процедуры разрешения в административном порядке жалоб физических и юридических лиц.

4.2. Производство по разрешению споров и разногласий - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

В рамках данного производства могут разрешаться споры и разногласия, возникающие, в частности, между органами исполнительной власти по вопросам разграничения компетенции, между хозяйствующими субъектами по вопросам регулирования тарифов на выполняемые ими работы или оказываемые услуги. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством компетентными административными органами, разрешаются, в частности, разногласия между операторами сетей электросвязи, между поставщиками и потребителями электрической и тепловой энергии.

В целях упорядочения правового регулирования производства по разрешению споров и разногласий, установления единых правовых основ этого производства представляется необходимым разработать и принять соответствующий федеральный закон об административном порядке разрешения споров и разногласий.

Таким образом, здесь были определены общие правовые начала административных производств, составляющих административный процесс в целом.