Тема 3. Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими

Тема 3. Формы и методы принятия управленческих решений государственными служащими

1.       Понятие и виды форм и методов принятия управленческих решений

2.       Понятие и виды правовых актов управления, принимаемых государственными служащими

3.        Понятие и виды административно-правовых договоров, заключаемых государственными служащими

4.       Методы убеждения и принуждения, применяемые в системе государственной службы

1 вопрос

Под формами понимают способы внешнего выражения конкретных действий совершаемых государственными служащими с целью обеспечения выполнения полномочий соответствующих органов. Формы делятся на 2 вида:

I. Правовые формы – их сущность заключается в том, что они порождают конкретные юридические последствия своего применения. К административно-правовым формам относятся:

1.              Принятие правовых актов управления. Это решения государственных служащих, в которых непосредственно реализуются властные полномочия государства. Они порождают правовые последствия в виде новых дополнительных прав и обязанностей для субъектов общественных отношений.

2.              Заключение административно-правовых договоров - это соглашения, заключаемые государственными служащими в рамках предоставленных им полномочий.

3.              Представление государственных отчетов.

4.              Совершение иных юридически значимых действий. К таким действиям можно отнести: разработку программ и планов развития той или иной сферы управления, рассмотрение обращений участников общественных отношений и др.

II. Неправовые формы, применение которых создают условия для полной реализации правовых форм, но они не вызывают юридических последствий. К неправовым формам относятся:

1. Организационные действия. Они направлены на обеспечение проведения тех или иных мероприятий государственными служащими. В рамках организационных действий осуществляется сбор, обработка и анализ информации, доведение ее до сведения населения, выступления государственных служащих в средствах массовой информации с разъяснением сущности действий и решений государственных органов. А также проведение собраний, конференций, митингов, демонстраций по инициативе государственныхслужащих.

2. Материально-технические операции представляют собой систему действий направленных на выделение технических средств, финансовых ресурсов, а также создания иных условий для надлежащей работы государственных служащих. В рамках материально-технических операций предоставляются помещения, мебель, оборудование для государственных служащих, организационная и иная техника, могут выделяться специальные денежные средства.

Под методом понимают способы и средства используемые государственными служащими для реализации ими своих полномочий.

Методы характеризуются следующими признаками:

 - они выражаются в связях между государственными служащими и объектами управления;

- они используются в качестве средств реализации государственными служащими своих полномочий;

- они имеют конкретных адресатов – объектов управления;

- в методах выражаются государственные публичные интересы;

- выбор методов зависит от особенностей  правового статуса объекта управления;

- для методов характерна правовая форма их непосредственного выражения.

Как правило, методы в зависимости от характера их использования делятся на:

I. Общие методы. Они используются всеми государственными служащими. Общие методы делятся на 2 вида:

1.         Экономические методы или методы косвенного воздействия. Характерной особенностью экономических методов является то, что они оказывают лишь опосредованное воздействие на поведение субъектов правовых отношений, т.е. они не создают для субъекта новых прав либо обязанностей. Целью применения экономических методов является создание условий для нормального функционирования субъекта правовых отношений с учетом интересов личности, общества и государства. Экономические методы могут быть благоприятными или негативными.

а) Благоприятные методы оказывают стимулирующее воздействие на поведение субъекта правовых отношений и создают для него дополнительные условия для реализации им своего правового статуса. Благоприятными методами являются: финансирование программ, предоставление льгот, государственных или социальных  гарантий и др.

б) Негативные методы ограничивают возможность совершения неправомерных действий. Такими методами являются: введение санкций, прекращение финансирования и т.д.

2.         Административные методы или методы прямого воздействия. Эти методы создают непосредственно для субъекта новые права, обязанности или запреты. Как правило, применение административных методов сопровождается изданием специальных актов управления, подтверждающих властный характер применяемых методов.

II. Специальные методы. Они характерны только для отдельных сфер государственного управления. Применение специальных методов регулируется внутриведомственными правовыми актами соответствующего государственного органа, например, сотрудники правоохранительных органов оказывают полицейскую помощь отдельным гражданам, нуждающимся в такой помощи; осуществляют административный надзор за несовершеннолетними, состоящими на учете, условно-осужденными лицами и др.

2 вопрос

Правовой акт управления – это односторонне-властное предписание государственного служащего принятое в соответствии с установленной процедурой и компетенцией и порождающее строго определенные юридические последствия. Признаками правового акта управления являются:

1.          Властный характер: именно путем издания акта управления, государственные служащие непосредственно реализуют предоставленные им государственно-властные полномочия.

2.          Официальный характер: правовые акты управления принимаются государственными служащими от имени государства.

3.          Формальная определенность акта управления: каждый акт управления должен содержать четкое и логичное предписание, не имеющее внутренних противоречий.

4.          Правовой акт управления вызывает конкретные юридические последствия: основным последствием можно считать обязанность субъектов общественных отношений исполнять предписания, содержащиеся в правовом акте управления.

Правовые акты управления можно классифицировать по нескольким основаниям:

I. По наименованию: постановления; распоряжения; приказы; инструкции, положения, уставы, директивы и др.

II. По характеру юридических предписаний:

1.          Нормативно-правовые акты управления – они регулируют однородную группу общественных правоотношений и содержат общие обязательные правила поведения для широко круга участников, например, законы.

2.          Индивидуальные акты управления или акты применения права. Они содержат решения государственных служащих по конкретным административным делам и спорам и адресованы только непосредственно к участникам данных дел и споров.

3.          Акты управления смешанного характера сочетают в себе признаки нормативных и индивидуальных актов и принимаются в случае отсутствия нормативной базы для регулирования конкретных общественных отношений.

III. По охраняющей их юридической ответственности:

1.          Акты управления, защищенные дисциплинарной ответственностью. Они регулируют отношения подчинения государственных служащих внутри государственного органа.

2.          Акты управления, защищенные административной ответственностью. Они регулируют отношения, возникающие между государственными служащими  и невластными субъектами управления.

Каждый правовой акт управления должен соответствовать определенным требованиям:

- Правовой акт управления должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов РФ.

- Правовой акт управления должен соответствовать актам и решениям вышестоящих государственных служащих.

- Правовой акт управления не должен содержать предписания, ущемляющие права и свободы граждан, исключением из этого требования являются акты управления, устанавливающие административную ответственность для лиц, совершивших правонарушение.

 - Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с компетенцией данного государственного органа.

 - Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с установленной процедурой. Выделяют 2 разновидности таких процедур:

а) процедуру принятия нормативно-правового акта, которая состоит из этапов:

-              законодательной инициативы;

-              разработки, обсуждения проекта нормативного акта;

-              принятия нормативного акта;

-              его опубликования и реализации;

б) процедура принятия индивидуальных актов управления, которая состоит из этапов:

-              подачи обращения,

-              выявления и выяснения основных фактических обстоятельств дела,

-              принятия решения по делу, 

-              исполнения принятого решения.

Правовой акт управления должен содержать все установленные внешние реквизиты, а именно: наименование органа, принявшего акт управления, название самого акта управления, место и дату его принятия, должность, фамилию и подпись должностного лица, его принявшего, а также печать данного органа.

Несоблюдение любого из установленных требований влечет признание правового акта недействительным и его отмену.

Правовые акты управления могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. В административном порядке акт управления может быть изменен или отменен. В судебном порядке могут быть отменены только индивидуальные правовые акты. Нормативно-правовые акты в судебном порядке могут быть признаны несоответствующими действующему законодательству. После чего на основании судебного решения только орган, принявший этот акт, может его изменить или отменить.

Правовой акт управления может быть опротестован прокурором в соответствии с ФЗ «О Прокуратуре», т.е. прокурор вправе направить протест в орган, издавший неправомерный акт, который  обязан его изменить и  привести его в соответствие с действующим законодательством или отменить.

3 вопрос

Административно-правовой договор – это соглашение, заключенное между участниками правовых отношений, направленное на реализацию ими своих прав и обязанностей. Административно-правовой договор характеризуется следующими признаками:

1.              Хотя бы одним из участников договора является государственный служащий.

2.              Участники административно-правового договора при его реализации считаются относительно равными в своем правовом статусе.

3.              Государственные служащие вправе заключать договор строго в рамках установленной компетенции.

4.              Каждая из сторон заключающая договор приобретает обязанность его исполнить. Исключением являются случаи, когда договор заключается между государственными органами и невластными субъектами. В этом случае государственный орган вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или отказаться от его исполнения, однако второй участник получает право на возмещение материальных убытков, связанных с таким решением государственного органа.

5.              Административно-правовые договоры носят только двусторонний характер, т.е. односторонних или многосторонних административно-правовых договоров не существует.

Можно выделить 2 основные разновидности административно-правовых договоров:

1)         Административно-политические договоры, которые решают вопросы, связанные с компетенцией тех или иных государственных органов. Административно-политическими договорами являются:

а) договоры о разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Как правило, такие договоры призваны устранять противоречия между 2 ступенями исполнительной власти;

б) договоры о передаче (делегировании) полномочий федеральными органами органам субъектов Федерации или муниципальным органам. Особенностью этих договоров является то, что они не урегулированы законодательством и в случае возникших споров, противоречий между органами по поводу компетенции они разрешаются Президентом РФ в порядке согласительных процедур или могут быть переданы Президентом РФ для разрешения в Конституционный Суд РФ;

в) договоры о совместной компетенции. В рамках таких договоров государственные органы с равным административно-правовым статусом решают общие проблемы, отнесенные к компетенции каждого из них. Как правило, обязанность заключать такие договоры устанавливается положениями о  государственных органах. Договоры о совместной компетенции выражаются в виде совместных приказов, постановлений.

2.Административно-распорядительные договоры заключаются между государственными органами и юридическими и физическими лицами, т.е. невластными субъектами. Они делятся на:

а) административно-хозяйственные договоры. В рамках таких договоров государственные органы реализуют свои хозяйственные функции. Такие договоры заключаются с юридическими или физическими лицами, осуществляющими производственную или торгово-закупочную деятельность (например, договоры о поставках продукции). Подобные административно-хозяйственные договоры регулируются специальными законодательными актами (Законом РФ «О поставках промышленной продукции для государственных нужд» и Законом РФ «О поставках сельхозпродукции для государственных нужд»). По общему правилу полномочия о заключении соответствующих административно-хозяйственных договоров предоставлены Правительству РФ, которое вправе передавать их отраслевым органам исполнительной власти. Правительство устанавливает порядок заключения таких договоров и способы их внешнего оформления;

б) административно-трудовые договоры или контракты на прохождение государственной службы. Соответствующие контракты заключаются каждым государственным органом с конкретными гражданами РФ, поступающими на государственную службу. В таком контракте указывается срок действия контракта, права и обязанности субъектов, заключивших контракт, основные условия труда и размер заработной платы. В случаях предусмотренных законодательством в контракт могут включаться дополнительные положения, например, устанавливающие материальную ответственность государственного служащего.

4 вопрос

Убеждение является одним из основных методов, используемых государственными служащими. Под убеждением понимают систему мер государственного воздействия, формирующих у субъектов надлежащее представление о правомерном поведении или желательном для государства и общества варианте поведения.

Убеждение включает следующие разновидности мер государственного воздействия:

1.          Агитационно-пропагандистские меры включают в себя: проведение разъяснительной работы государственными служащими; их выступления на встречах с населением; выступления в средствах массовой информации; издание методической и иной литературы, разъясняющей сущность законодательства и порядок его изменения государственными органами; создание специальных программ в средствах массовой информации по разъяснению механизмов реализации прав и обязанностей субъектов правовых отношений; публикация статистических данных о государственном воздействии на субъектов правовых отношений; разъяснение участникам таких отношений содержание их правового статуса.

2.          Поощрительные меры – с их помощью государство выделяет наиболее активных и законопослушных субъектов и дает им определенные привилегии. Система мер государственного поощрения включает в себя:

-            вручение государственных премий;

-            присвоение специальных и почетных званий;

-            награждение государственными орденами и медалями.

Как правило, полномочиями по применению мер поощрения наделяются высшие органы государственной власти, а награждение государственными орденами и медалями является прерогативой Президента РФ.

Кроме названных мер государственного поощрения к поощрительным мерам относятся специальные дисциплинарные меры, применяемые к государственным служащим. 

Так, в соответствии с ФЗ "О государственной гражданской службе к гражданским служащим за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства Российской Федерации;

6) поощрение Президента Российской Федерации;

7) награждение государственными наградами Российской Федерации.

В соответствии с ФЗ "О прокуратуре"  к сотрудникам органов прокуратуры применяют следующие меры поощрения:

объявление благодарности;

награждение Почетной грамотой;

занесение на Доску почета, в Книгу почета;

выдача денежной премии;

награждение подарком;

награждение ценным подарком;

награждение именным оружием;

досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";

награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.

В соответствии с ФЗ "О службе в таможенных органах" к сотрудникам таможенной службы применяют следующие меры поощрения:

1) объявление благодарности;

2) премирование;

3) награждение ценным подарком;

4) награждение Почетной грамотой Федеральной таможенной службы;

5) награждение нагрудными знаками и медалями Федеральной таможенной службы;

6) досрочное присвоение очередного специального звания;

7) награждение именным оружием;

8) присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующего занимаемой должности;

9) досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Как правило, применение мер дисциплинарного поощрения является основанием для расширения административно-правового статуса государственного служащего.

3.Особой разновидностью мер государственного убеждения являются меры устрашения. При применении таких мер участникам общественных отношений разъясняются возможные последствия невыполнения действующих правовых норм, а также публикуются сведения о применении к подобным нарушителям мер государственного принуждения.

Применение всех мер государственного убеждения осуществляется гласно. Государственные служащие в обязательном порядке публикуют сведения о применении таких мер в средствах массовой информации и в средствах наглядной агитации.

5 вопрос

Принуждение заключается в применении государственными служащими специальных мер, ограничивающих законные права и свободы субъектов правовых отношений при совершении ими неправомерных действий. Характерной особенностью мер принуждения является то, что они

-  носят государственно-властный характер.

-  применяются только специально уполномоченными государственными служащими.

- применяются только в соответствии с установленным законом порядком.

-  оказывают исключительно личное воздействие на правонарушителя.

Выделяют 3 разновидности мер административного принуждения:

I.            Административно-предупредительные меры. Их целью является предотвращение возможности нарушения действующих правовых норм. Обычно к административно-предупредительным мерам относят также меры контроля и надзора. В рамках административно-предупредительных мер государственные служащие вправе проверять документы, удостоверяющие личность субъектов,  наличие у него специального права, а также документы подтверждающие правомерность использования имущества. В отношении юридических лиц государственные служащие вправе проводить проверки, ревизии, инвентаризации, а также выносить предупреждения о возможности нарушения законодательства.

II.         Административно-пресекательные меры. Их целью является прекращение неправомерных действий. Применение административно-пресекательных мер, как правило, связано с прямым воздействием на правонарушителя, поэтому законодательство подробно регулирует сущность и порядок использования каждой отдельно взятой меры. Выделяют следующие разновидности пресекательных мер:

1.          Специальные меры. Они предусмотрены Федеральным Законом  «О полиции». Такими мерами являются: применение физической силы, включая специальные приемы борьбы, применение слезоточивых газов, свето-шумовых устройств, применение наручников, резиновых дубинок, водометов, а также применение холодного и огнестрельного оружия. По общему правилу, эти меры не применяются в отношении несовершеннолетних, инвалидов и беременных женщин. Непосредственный порядок применения каждого вида специальных мер установлен помимо Закона «О полиции» внутриведомственными актами государственных органов, уполномоченных использовать  пресекательные меры.

2.          Меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Порядок применения этих мер регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях. К ним относятся:

а) административное задержание. Оно применяется должностными лицами органов внутренних дел, таможенных органов, ГИБДД, военнослужащими внутренних войск, военнослужащими и должностными лицами уголовно-исправительной системы и военнослужащими пограничных войск и состоит в доставлении и содержании правонарушителя в специальных помещениях. Срок административного задержания по общему правилу не должен превышать 3 часа, но в некоторых случаях срок административного задержания может быть увеличен до 2 суток. При совершении наиболее значительных административных правонарушений срок административного задержания может быть продлен до рассмотрения дела об административном правонарушении;

б) доставление т.е. принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола.

в) досмотр делится на личный и досмотр вещей, транспортного средства. Личный досмотр производится в закрытых помещениях, лицом одного пола с досматриваемым, в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей, транспортного средства производится в присутствии собственника, но в случаях, не терпящих отлагательства, может быть произведен в отсутствии собственника, но в присутствии двух понятых;

г) изъятие вещей, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения и документов, имеющих значение для рассмотрения дела об административном правонарушении;

д) задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации выражается в помещении транспортного средства в специально охраняемое место;

е) отстранение от управления транспортным средством;

ж) освидетельствование на состояние опьянения производится в медицинском учреждении. По результатам освидетельствования составляется акт;

з) арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения;

и) привод физического лица, законного представителя юридического лица, несовершеннолетнего, свидетеля;

к) временный запрет деятельности;

л) задержание судна. доставленного в порт;

м) арест судна. доставленного в порт;

н) залог за арестованное судно;

о) помещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы территории  РФ, в форме принудительного выдворения за пределы территории РФ, в специальные учреждения;

н) арест имущества.

О применении всех названных мер процессуального обеспечения, уполномоченные должностные лица составляют протокол, который приобщается к материалам дела об административном правонарушении. Как правило, меры процессуального обеспечения применяются до устранения причин вызванных их применение.

III.                 Меры юридической ответственности. Они применяются к лицам, совершившим правонарушения, не подпадающие под признаки состава уголовного преступления. Государственные служащие вправе применять 3 разновидности юридической ответственности:

1.                Дисциплинарная ответственность заключается в применении  вышестоящими государственными служащими дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных им государственных служащих, совершивших дисциплинарные проступки.

2.                Материальная ответственность наступает в случаях, когда вследствие совершения дисциплинарного проступка государственным служащим причинен конкретный материальный вред и заключается в возмещении этого вреда.

3.                Административная ответственность заключается в применении судебными органами и должностными лицами органов исполнительной власти административных наказаний к лицам, совершим административные правонарушения.

 Применение всех видов юридической ответственности подробно регулируется административно-процессуальным законодательством.