Тема 1. Административные процедуры как институт административного права

 1 вопрос.  Предмет института административных процедур

Для осуществления компетенции государственных органов, решения задач государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц нормативно устанавливаются общие и специальные процессуальные формы, в рамках которых определяются и используются на практике соответствующие правовые процедуры - законотворческие, административные (управленческие), судопроизводственные.

Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур, непосредственно устанавливающих порядок принятия законов. Вместе с тем в данной сфере государственной деятельности используются и иные процедуры так называемого подготовительного характера, т. е. процедуры, непосредственно не относящиеся к деятельности парламента (в прямом смысле этого слова), но способствующие реализации законодательного процесса.

Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государственной деятельности. Они законодательно включены в процессуальные кодексы Российской Федерации (ГПК, АПК, УПК).

Реализацию исполнительной власти, осуществление государственного управления, а также деятельности исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административно-управленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.

Исполнительная власть осуществляется посредством правоприменительной (правоисполнительной) и правотворческой (нормотворческой) деятельности. Однако административные процедуры создаются и используются только в правоприменительной деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, в том числе в процессе принятия индивидуальных административных актов. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти строится, как правило, на основе соответствующих нормативных правовых актов, которые не устанавливают в качестве предмета правового регулирования административно-процедурную деятельность.

Административные процедуры имеют важнейшее юридическое значение в практике государственно-правового строительства и публичного управления. Институт административных процедур — неотъемлемая часть современного административного права. В странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок, демократизм, открытость функционирования аппарата государственных органов, реальная ответственность государственных служащих и должностных лиц.

Административные процедуры, как бы они ни понимались в теории административного права и практике государственного управления, связываются с созданием специального правового порядка в осуществлении тех или иных управленческих действий либо принятии соответствующих административных решений. Следовательно, административные процедуры необходимо рассматривать как важнейший административно-правовой институт, логически вписывающийся в структуру административно-правового регулирования.

Административным процедурам  как  системе административно-процедурных правоотношений, складывающихся в различных административно-правовых институтах характерны признаки административно-правовых отношений. в частности: 

- эти отношения возникают в сфере государственного управления;

- в этих отношениях обязательно участвует специальный субъект – орган исполнительной власти;
- субъекты этих отношений находятся в неравном положении;
- орган исполнительной власти реализует свои государственно-властные полномочия.

Предметом института административных процедур выступают общественные отношения возникающие в процессе административно- процессуальной деятельности органов исполнительной власти.
Общественные отношения, входящие в предмет  института административных процедур можно классифицировать на следующие виды:

 1. От статуса субъектов: вертикальные и горизонтальные.

2. В зависимости от административно-правовых норм: материальные и процессуальные.

3. В зависимости от основания возникновения: спорные и неспорные.

4. В зависимости от сферы государственного управления, в которой они возникают: возникающие в экономической, социально-культурной и административно-политической сфере.

5. В зависимости от объекта: возникающие в связи с обеспечением правовой защиты прав и законных интересов субъектов (административная юстиция) и административно-принудительные отношения, возникающие в сфер обеспечения общественной безопасности и общественного порядка. 

6. В зависимости от сферы возникновения: отношения, возникающие внутри системы исполнительной власти, т.е. между органами исполнительной власти и их должностными лицами и Отношения, возникающие между органами исполнительной власти и иными невластными субъектами, т.е. физическими лицами и коллективными субъектами.

Институт административных процедур использует методы административного права – это приемы и способы, используемые данной отраслью для регулирования общественных отношений являющихся предметом этой отрасли.
К методам  относятся:
1. Метод государственно-властных предписаний. Этот метод называется административно-правовым методом. Он выражается в категоричной форме, т.е. предписания исходят от государственно-властного органа (органа исполнительной власти) и подлежат обязательному исполнению другой стороной. Административно-правовой метод ограничивает волю субъектов и предполагает представления субъектами правовых отношений отчетов о своей деятельности, на основании которых эта деятельность может быть ограничена или приостановлена. Административно-правовой метод регулирования носит обязывающий характер, поэтому неисполнение предписаний влечет применение мер государственного принуждения, вплоть до привлечения к юридической ответственности.
2. Метод запрещения определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, мер дисциплинарной или административной ответственности).
3. Метод предоставления возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, этот метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора (например, решение вопроса о применении мер административной ответственности).
4. Предоставление возможности действовать по своему усмотрению (например, субъект сам решает, обжаловать действия должностных лиц или не обжаловать).
5. Допуск паритетного юридического положения сторон (процессуальное равенство).
 
 
2 вопрос. Система и источники института административных процедур 

Система института административных процедур  – это расположении административно-процедурных норм в определённой последовательности.
 Административно-процедурные нормы можно объединить  в 2 части: общая; особенная.
Общая часть  содержит нормы регламентирующие:
принципы организации административных процедур; цели, задачи административных процедур; их правовую регламентацию. 
Особенная часть объединяет нормы, закрепляющие порядок осуществления отдельных видов административных процедур. 
Источники института административных процедур можно классифицировать в следующей последовательности:
1)    Конституция РФ, Конституции и уставы субъектов РФ. 
2)    Федеральные законы: "О порядке рассмотрения обращений граждан", "О гражданстве", "О лицензировании отдельных видов деятельности", «О государственной гражданской службе», «О полиции», "О Конституционном суде РФ" и т.д.
3)     Кодекс РФ об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства РФ.
4)    Указы Президента РФ.  "О мерах о совершенствовании государственной наградной системы", "Положение о государственных наградах", "О проведении аттестации государственных гражданских служащих", "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы".

5)    Постановления Правительства РФ.
6)    Акты отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти (постановления, приказы, инструкции министерств и иных ведомств).
7)    Акты судебных органов, в частности, акты Конституционного Суда РФ.
Действие источников.
 1. Действие источников в пространстве предполагает действие их на определенной территории: т.е. федеральные административно-правовые нормы действуют на всей территории РФ; межрегиональные нормы действуют на территории нескольких субъектов; региональные нормы действуют на территории отдельных субъектов; местные нормы действуют на территории соответствующих муниципальных образований.
2. Действие источников  во времени предполагает уточнение момента вступления административно-правовых норм в юридическую силу и моментом потери юридической силы.
В зависимости от вида акта, в котором содержатся административно-правовые нормы, различаются и сроки их вступления в юридическую силу. Так, законодательные нормы вступают в юридическую силу по истечении 10-дневного срока после их официального опубликования, но встречаются случаи, когда срок вступления в силу устанавливается в самом правовом акте. Подзаконные правовые акты вступают в действие с момента их подписания.
Административно-процедурные нормы прекращают свое действие в случае их официальной отмены, в случае замены их новыми или истечения срока действия.
3. Действие источников  по кругу лиц. Действие административно-правовых норм распространяется на всех граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства и на юридические лица, находящиеся на территории РФ. Но встречаются случаи, когда административно-правовые нормы не распространяются на отдельные категории субъектов, например, на дипломатических представителей, депутатов высших органов государственной власти и высших должностных лиц.

3 вопрос. Понятие и виды административно-процедурных норм
Административно-процедурная  норма – это установленное государством и охраняемое мерами государственного принуждения, общеобязательное правило поведения участников административно-процедурных отношений.
Административно-процедурные нормы характеризуются следующими признаками:
- устанавливаются государством
- охраняются мерами государственного принуждения
- закрепляют должное правило поведения субъекта
- содержаться в правовом акте
-  преимущественно носят императивный характер, т.е. выражаются в категоричной форме, содержат предписания, обязательные для исполнения невластными субъектами
- выражают публичные интересы.

Административно-процедурные нормы можно классифицировать по различным основаниям:
1.     От уровня принятия акта, в котором содержится норма:
а) федеральные;
б) субъектов Федерации;
в) местные.
 
2.     По методу воздействия на поведение субъектов:
а) обязывающие;
б) запрещающие;
в) уполномочивающие.
 
3.     По содержанию:
а) материальные;
б) процессуальные.
 
4.     По объему регулируемых отношений:
а) общие нормы (распространяются на все сферы государственного управления);
б) межотраслевые (распространяются на несколько отраслей государственного управления);
в) отраслевые (распространяются на конкретную отрасль государственного управления).
 
5. В зависимости от функций выполняемых административным правом:
а) регулятивные нормы (компетенционные) закрепляют права, обязанности, полномочия, функции субъектов административно-правовых отношений;
б) правоохранительные нормы устанавливают виды и порядок применения юридической ответственности.

В зависимости от того, к какой группе (регулятивной или правоохранительной) относятся нормы, различается их структура.
Регулятивные нормы состоят из 3 элементов.
а) Гипотезы (условия, при которых действует данная норма).
б) Диспозиции (само правило поведения, установленное этой нормой).
в) Санкции (мера ответственности, предусмотренная за нарушение данной нормы).
Правоохранительные нормы состоят из 2 элементов:
а) Диспозиции;
б) Санкции.
 

Законодательство устанавливает 4 способа реализации правовых норм: соблюдение; исполнение; использование; применение.

Для административно-процедурных норм характерными способами реализации является исполнение и применение. Исполнение заключается в точном и неукоснительном следовании субъектов правилам поведения, установленных определенной нормой. Применение является прерогативой специально уполномоченных органов, т.е. органов исполнительной власти.