ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ЕГО АДАПТАЦИЯ В РОССИИ

ЗАРУБЕЖНЫЙ  ОПЫТ   ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ  И   ЕГО АДАПТАЦИЯ   В   РОССИИ

§ 21.1. Публичная служба Франции

      Французская публичная служба — это закрытая и подробно регламентированная   система  администрирования с   присущим   ей духом

иерархичности,   кастовости   и   верноподданности   государству.   Ее   основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 г., которые объединены в конституционные источники права Франции . В   Конституции       (ст.   34)   указано,   что  «основные   гарантии,   предоставляемые       гражданским      и  военным      государственным       служащим» отнесены к сфере закона, т.е.  компетенции  Парламента. Декларация провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст.   6),   а  Преамбула   предоставляет   свободное   определение   условий труда   и   право   на   забастовку.

     
Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы, для которых установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов.

      Французское законодательство  проводит   различие   между этими службами.   «Общий   статут   публичной   службы»           включает   четыре   закона:   от  13   июля   1983   г.   о   правах   и   обязанностях   чиновников;   от 11 января   1984 г. о государственной публичной службе; от 26 января

 1984   г.  о   местной   публичной   службе;  от   6   января   1986   г.  о   государственной медицинской службе. Возможность перехода с государственной   публичной   службы   в   местную   администрацию   и   наоборот   рассматривается законом как основная гарантия передвижения человека по   службе.

      Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении:  чиновник и   служащий.   Чиновник — это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и   получивший ранг в административной  иерархии.  Сюда относятся     работники     центральной   государственной          администрации и   администраций   регионов,   департаментов,   коммун             и  их  учреждений.  Служащим называют работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы  в пользу  государственного       органа.

      Отсюда следует, что все чиновники являются государственными публичными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с государственной публичной службой на всю свою профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют. 

 К ним относятся: почасовики (не более  120 часов в месяц), контрактники   (сроком   до   трех   лет),   помощники   (для      выполнения   временной работы) и чиновники-стажеры (сроком от шести месяцев до двух лет).   Последние  по  итогам   стажировки   сдают   тесты,  после  чего   могут  быть    зачислены     в  штат   чиновников       или   (если   не  выдержали испытания)   уволены;   иногда   статус   стажера   может   быть   продлен.

       Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Оределяющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре:  А,   В,   С и Д.   Каждая   определяется   уровнем   найма  и   характером   исполнения   функций.  В   высшую  категорию  А входят   чиновники,  занимающиеся   подготовкой  управленческих   решений   или   руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе,

 гражданские   администраторы           и  т.д.).  Они   составляют     20%   общего числа    чиновников      государственно-административного            управления. Категорию      В  составляют   чиновники,   которые   реализуют   исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). Обычно здесь работают     административные        секретари,   инспектора,   учителя      и  др., составляющие   около   40%   чиновников.   Категория   С   занята   специализированным   исполнением   административных   функций   и   охватывает 31 % чиновников. В категорию Д включают технических работников, которых насчитывается около 10%, но их численность постоянно сокращается. Чиновники категорий С и Д могут иметь среднее образование.

     В  зависимости   от   категорий  формируются   чиновничьи  должности.   Согласно   штатному   расписанию,   должность   —         это   конкретная

рабочая   позиция   и   соответствующая   ей   бюджетная   ставка.   Государственный   орган   самостоятельно   назначает   чиновника   на   должность согласно   его   ранга.  Для   чиновника  ранг  является   важной   гарантией стабильности   его   положения,   защитой   от   превратностей   административной  жизни,  таких,  как  упразднение  должности   или  смена  правящей  партии:  он  не  может в   этих   случаях просто  быть уволен,  ранг

дает   ему   право   занять   другой   пост.   Иногда   ранги   называют   класса-

ми.   Каждый  ранг делится   на ступени.   Карьера чиновника проходит, как   правило,  через   повышение   ступеней   и   рангов.

     Вместе   с   тем   статус   «чиновника»   не   применяется   к   нескольким

категориям   государственных   публичных   служащих:  судьям   судов   общей   юрисдикции, служащим парламента, сотрудникам государственных    служб   промышленного        и  торгового   характера,   полиции,   гражданской   авиации.

     Концепция   карьеры   основывается   на  трех   основаниях:   1)   исходит из особого положения государственной публичной службы, требующей   от  человека  специфических   качеств   и   полной   отдачи   в   служении государству;  2)  дает служащему уверенность,  что добросовестное выполнение       им   служебных    обязанностей      гарантирует    ему   устойчивое   и   постепенно   растущее   материальное   обеспечение;   3)   привлекает   и   закрепляет   на  службе  наиболее  ценные  кадры,  которые  обеспечивают   ей   высокий   общественный         престиж,   а   самим   служащим     — определенные   привилегии.

     Президент Ш. де Голль в   1959 г. издал ордонанс о статусе чиновничества,   по    которому    усилил    иерархичность      системы    управления и подчиненность чиновничества  политической   власти.  Однако  в   настоящее время на практике доминирует не теория пассивного подчинения     чиновников      политикам,   предполагающая          исполнение      ими любого  законного  приказа  без   колебаний   и   недовольства,  а   «теория разумного     управления»,     признающая   за   чиновником   право   на   представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа. В случае его согласия чиновник имеет определенные возможности маневра при    выполнении   данного   приказа.   Следовательно,   теперь   субординация   должна   сочетаться       с   относительной   автономией   чиновника.

      Прием   на   государственную   публичную   службу   проводится   на

 конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутренний и   смешанный   (открытый).   Внешний конкурс (его еще называют «учебным»)   предназначен   только  для   кандидатов,  лишь   предполагающих     поступить   на   службу.   Внутренний,   или   конкурс   чиновников, ориентирован  для   продвижения   по  службе  лиц,  уже   имеющих   стаж.

 И  смешанный,  совмещающий  требования   двух   вышеуказанных   конкурсов.

      Во   Франции,   как   и   в   других   развитых   странах,   существует   институт   «политических»   чиновников.           Они   пользуются   всеми   привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой государственно-административного управления, поскольку с самого начала

 поставлены над ней. Фактически это как бы политическая надстройка   над   формально   нейтральным   чиновничеством.   В   действительности   политические   чиновники          играют    определяющую         роль   в  выработке   политики      государства,   с   которой   сверяют   свою   деятельность все   остальные   чиновники .

      К   политическим   назначенцам   относятся   должности   директоров

 и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов.   Назначение   всех   этих   лиц   производится   либо   решением правительства, либо заинтересованного министра.  По существующей системе   эти   лица   уходят   в   отставку   вместе   с   правительством.

      Французское законодательство различает активную государственную публичную службу и иные состояния на государственной публичной   службе.     К  числу    иных   состояний   службы   закон        от  11   января  1984   г.  относит:  откомандирование;  вывод за штат;  перевод в резерв;  несение   военной   службы;   отпуск   по   уходу   за  детьми.   Откомандированный чиновник выводится за штат органа,  из которого откомандирован,   но   продолжает   пользоваться   в   нем   правами   на   продвижение по службе и пенсию.  Откомандирование может быть краткосрочным (до   шести  месяцев)   и долгосрочным   (до  пяти  лет)  с   возможным   его продлением.

      При    выводе   за   штат   служащий      теряет   право   на   продвижение

по службе и пенсию.  Он подчиняется правилам своей новой службы. При этом он не утрачивает права на возвращение на прежнюю службу.   Перевод    в   резерв  обусловливается      продолжительной        болезнью служащего   или   его   длительным   отпуском.   По   окончании   срока   нахождения      в  резерве   он  может    быть   уволен   с  согласия    паритетной административной   комиссии,   если   трижды   отказался            от   предлагаемых ему должностей. В случае прохождения воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении,  из которого  был   призван.  При   прохождении   военной   подготовки   он   получает оплачиваемый        отпуск.   Отпуск   по   уходу   за   детьми  предоставляется

матери   или   отцу   ребенка   сроком   на   два   года.

      Ответственность за проведение политики в области государственной публичной службы несет Премьер-министр. Координацией и выработкой  основных направлений   в   области  государственной  публичной    службы     занимается      Генеральное     управление     администрации и государственной службы. Кроме того, полномочия, касающиеся государственной       публичной     службы,    обладают     Президент     Республики, правительство   и   его   министры.   В   соответствии   со   ст.   13   Конституции Президент назначает лиц на высшие гражданские и военные должности,   а   также   членов   Государственного   совета,   префектов,   послов, высших   судебных   чиновников,   профессоров   университетов   и   др.

      В   соответствии   с   принципом   участия   чиновников   в   самоуправлении   и   определении   условий   труда,   провозглашенным   законом   от  13 июля   1983 г., предусматриваются четыре категории консультативных   органов,      в рамках   которых это   участие   осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

§ 21.2. Публичная служба ФРГ

      Среди  европейских стран  с   федеральным типом  государственно- административного управления наиболее влиятельной является публичная   служба   Федеративной   Республики   Германия.   Она   регулируется многими законами, но основным среди них является Конституция ФРГ   от   23   мая  1949   г.

      В части 3 ст. 33 Конституции установлен принцип равенства субъектов публичной службы.  Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания, мировоззрения или принадлежности   к   политическим      партиям.   В   отраслях,   где   в  управленческих структурах     недостаточно   представлены       женщины,   при     равной   профессиональной   подготовке   предпочтение   отдается          женщинам.

      Следует  отметить,  что  в   Германии   на  сегодняшний  день   нет   понятия   «государственная   служба».  После   Первой   мировой   войны   появился     термин   «публичная     служба»,   который    прочно   вошел    в  теорию и практику социальной жизни. В функциональном плане публичная

служба означает деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления.   В   институциональном   плане  под   ней   подразумевается   определенный   круг   лиц,  для   которых   выполнение   публичных    дел  составляет    профессиональную       деятельность.

     Согласно закона   1985  г. федеральным  служащим  является лицо, находящееся       в  «публично-правовых       отношениях      службы    и  верности» с Федерацией либо непосредственно подчиненной ей «корпорацией,   учреждением      или   организацией      публичного    права».   Различные  задачи   в   государственных   органах   и   учреждениях   выполняются не   только   профессиональными   публичными   служащими             (чиновниками),   но   также   служащими   и рабочими.   Следовательно,   деятельность в   сфере   государственной   (публичной)   службы   может   быть   основана как    на   государственно-правовом   акте   (для     чиновников),   так     и  на служебном   договоре   на   основе   частного   права   (для   служащих   и   рабочих).    Поэтому    понятие    «публичный   служащий»        или   «чиновник» и   «служащий»   в   ФРГ   не   совпадают.

     Согласно ч.   1   ст.  60  Конституции   ФРГ федеральный   Президент имеет    право   назначать    и  освобождать     от  должности     федеральных

судей,   федеральных      государственных   служащих,   офицеров        и   унтер-офицеров,   а   также   может   делегировать   эти    полномочия      другим   ведомствам.     По   статуту  федеральный      Президент     отчасти   символическая    (номинальная)        фигура.    Реальную      власть   в  стране   имеет федеральный   Канцлер.

     Общий   закон   о   правовом   положении        публичных   служащих      устанавливает   четыре   уровня      должностей:     1)  нижний   (простая    служба); 2)   средний   (средняя   служба); 3)   повышений   (ответственная   служба);   4)  высший   (высшая    служба).

     Публичным       служащим-чиновникам         в  пределах    каждого    уровня присваиваются ранги.   Всего   их     16: А1—А5    —  низшие   ранги (вспомогательно-технический       персонал);   А6—А9    —   средние   ранги   (правительственные     секретари,    обер-секретари,     гауп-секретари);     А10—А13     — высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгсамтсманы); А14—А16 — высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники) .

      Особую   группу   составляют   политические   и   почетные   чиновники.

Институт   политических   чиновников   сложился              в  Германии   в   конце XIX в.  Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством      или   отдельным     министром       приходят    и  уходят    со  своих постов  наиболее  близкие  к   его  политической программе  сотрудники администрации. В результате в случае смены кабинета и его политической   платформы   освобождаются   места для   прихода   новых чиновников, солидаризирующимися с новыми установками. К политическим

чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах   федерального   канцлера   и         федерального   президента;   руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера   и   федерального      президента,   федеральном        ведомстве   по   делам

печати     и  информации,        администрации        Бундестага     и   Бундесрата (Палата земель),  руководители  в   земельных   министерствах   и   канцеляриях     (государственные       советники).

     Что касается института почетных чиновников, то это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетные должности без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение.  К   ним   относятся   присяжные,  а также  выборные  консулы.

     Для   современной  Германии характерно тесное  взаимопроникновение  и   переплетение  политической   и   административной  сфер.  Это нашло свое отражение и в законе о публичной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических   партий   и   добиваться   парламентской   карьеры.             Избранные в Бундестаг или   Бундесрат,  наряду с депутатским  содержанием,  продолжают   получать   значительную   часть   своего   основного   жалованья. В настоящее время численность чиновников в Парламенте достигает более 40% всего состава. Поэтому они мало заинтересованы в реформе   публичной   службы,   которая   может   лишить   их   подобной   занятости.

      Законодательство        ФРГ   достаточно      подробно     регулирует     порядок  приема  на  публичную  службу.   Претенденты   определяются   с   помощью   оповещения   о   наличии   свободной должности  в   специальных

печатных      сообщениях.      Их   отбор   должен    производиться       в  соответствии с пригодностью,  способностями  и профессиональными достижениями       без  учета   пола,   происхождения,   расы,   вероисповедания, религиозных   или   политических   взглядов.   Назначение   на должность осуществляется        после   подтверждения       их   пригодности     к   публичной службе     в  результате    сдачи    экзаменов.     Если    возраст   служащего      не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность лишь после испытательного   срока.   Назначение   допускается              только   на   начальную   должность.

      Для   подтверждения   профессиональной   пригодности   служащему предоставляется   возможность  пройти   испытательный  срок,  который в   целом    не   может    превышать       5  лет.  Назначение       на   публичную

службу   пожизненно   производится   только   после   успешного   прохождения     испытательного   срока   и   достижения         27-летнего   возраста.

      Публичный   служащий  несет   полную личную  ответственность за правомерность        своих    действий.     О  своих    сомнениях      относительно правомерности         (законности)   служебных   указаний          (распоряжений) он   должен   немедленно   сообщать   своему   непосредственному   начальнику.   Если   распоряжение   остается          в  силе,   то   служащий,   если   его сомнения относительно правомерности этого распоряжения остались, должен   обратиться       к   следующему   вышестоящему   начальнику.   Если и он письменно (по просьбе служащего) подтверждает распоряжение, то   государственный   служащий   должен   его   исполнить   при   условии, когда   такое    исполнение   не   кажется       ему   наказуемым,   противоречащим   установленному   порядку,   не   нарушает   человеческого   достоинства.   Такое   исполнение   освобождает   его   от   ответственности.

      Публичному        служащему   для     всякой     иной   работы     помимо     основной      требуется    предварительное       разрешение      высшей     служебной инстанции.   Публичные   служащие-чиновники   не   вправе   заниматься какой-либо       предпринимательской   деятельностью   лично               или   через доверенных лиц,  в   том числе участвовать   в деятельности   правления, наблюдательного   совета   или   в   ином   органе   общества,   товарищества или   предприятия   любой   иной   правовой   формы .

     Продвижение по   службе включает подготовительную службу и   испытательный срок.   Во время испытательного срока, который составляет по закону минимум один год, служащий не может быть повышен в должности.   Для       обычного   повышения         по   службе   требуется    сдача экзамена.   Соответствующие   инстанции,   ответственные   за   порядок прохождения        службы,   при    участии    федерального      комитета   по   кадрам    определяют     требования      к  подготовительной       службе   и   испытательному      сроку.

      Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок — один год (этот срок может быть продлен); среднего уровня   —   продолжается не менее одного года со сдачей экзамена,  испытательный   срок  составляет   два  года.   Однако  для   служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен   до   одного   года   или   даже   до   шести   месяцев.

      Подготовительная служба повышенного уровня (первая ступень) длится не менее трех лет.  После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный   срок,  составляющий два с   половиной   года. Служащие   среднего   уровня   могут   быть   переведены   на  повышенный уровень,  если  они прослужили  не менее четырех лет  и   пригодны  к работе  на таком уровне.  Ознакомление  с   новой должностью  длится   не менее   трех   лет,   после   чего   сдается   переходной   экзамен.

     Аналогично       подготовительная        служба    высшего    уровня    (вторая ступень) также длится три года, после чего сдается экзамен.  Испытательный   срок  длится   три   года,   но   его   половина   проходит   в   органах внешнего      управления.      Должность      более   высокого     уровня    службы одного   профессионального   направления             может   быть   предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они: по своим личным   качествам   пригодны   для   такой   работы;   прослужили   не   менее  15 лет; в возрасте от 40 до 58 лет; прошли все требуемые ступени карьерной   лестницы   и       успешно   справляются        с  новой   должностью. Ознакомление   с   новой   работой   длится   не   менее   трех   лет.

      Законодательством регулируются   и   вопросы  назначения   на должности   других   кандидатов.   При   этом   вопрос   об   их   пригодности   решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний уровень — три года; повышенный уровень (первая ступень) — четыре года; высший  уровень   (вторая   ступень)   —   пять  лет.

      Конституционной         основой     оплаты    публичных     служащих      является   «принцип   содержания»,   по   которому   оплата  должна  быть   соразмерной  и   соответствовать занимаемой должности.  Она должна обеспечивать   служащему        возможность   полностью   посвятить   себя          своей профессии. Очевидно, что только независимый, с экономической точки

зрения,   публичный        служащий      способен   выполнять   задачи,   поставленные   перед   ним   Конституцией.

      Законодательством         предусмотрено      право    публичных      служащих на  определенный   должностной   оклад,  доплаты   для   профессоров   вузов,  территориальные доплаты,  надбавки,  премии, за  выслугу лет, за звание,   оплата   за   работу   за   границей.

      Помимо      этого   публичным       служащим      гарантируются       выплаты по   обеспечению.     Они   включают:   пенсионное   обеспечение   и   материальную   помощь,   обеспечение   семьи          после   смерти    государственного служащего,  выплаты   в   случае его   исчезновения,  несчастных   случаев, переходные   выплаты         и  компенсации   в   особых      возрастных     случаях. Возрастной   границей для   выхода государственных   служащих на пенсию   является   65   лет.   Этот   возраст   может   быть   увеличен   до   68   лет.

      Публичным служащим   гарантируется   оплата  поездок   и   переезда

с   одного   места жительства  на другое.   Каждый   публичный   служащий

имеет право  на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка.   Инструкция   об   отпусках   регулирует   право   на   предоставление  отпуска с   сохранением   оплаты для   участия   в   выборах и   референдумах,  для   борьбы   за   место   в   парламенте,  для   работы   в   местных представительных   органах,   а   также   для       выполнения       почетных   обязанностей,   если   этого   требует   долг   перед   законом   (например,   присяжный   заседатель   в   суде).

      Служащий       имеет   право   на   допуск   к   своему   личному   делу.   Ему должно   сообщаться        обо   всех   жалобах   на   него   и  отрицательных     заключениях       о  его   деятельности   до   внесения     их  в  личное   дело.   Его мнение   об  этом   должно   вноситься   в   личное  дело.

     Все публичные служащие имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные объединения. Применение каких-либо санкций   к   публичному   служащему   за   подобную  деятельность   не  допускается.

      Общее     руководство     публичной      службой     осуществляется      Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность

независимо,   в   рамках   действующих         законов     и  неся  за   нес  полную ответственность. Комитет состоит из семи постоянных и семи замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной   счетной   палаты   (председатель   Комитета)   и   руководитель    правового   управления       по  кадрам    Федерального       министерства внутренних дел.  Остальные пять  постоянных членов   Комитета  и их заместители назначаются федеральным   Президентом  по представлению министерства внутренних дел на четыре года.  При этом три   постоянных    члена   и  три   заместителя     представляют      ведущие     профсоюзные организации.  Комитет обязан информировать правительство о своей деятельности,       может    запрашивать      необходимую       ему  информацию. Все   инстанции   обязаны   оказывать   ему         необходимое   содействие.

§ 21.3. Гражданская служба Великобритании

      В  отличие  от других западных   стран,  где  обычно  принято   понятие   «публичной»   или   «государственной»   службы,  в   Англии   в   нормативных      документах     используется       понятие     «гражданской      службы». Законодательство         этой   страны    представляет      собой   несистематизированную   и   весьма  своеобразную   совокупность   норм,  состоящую   из ряда   парламентских        статутов    и  актов,   приказов     Короля    в  Совете, различных   постановлений,  инструкций  отдельных министерств.  Однако   единого  консолидирующего  закона  о   гражданской   службе  пока нет, регулируются лишь ее некоторые наиболее важные аспекты, сформулированные         в  Кодексе     по  регулированию        гражданской      службы (1995   г.).

     Термин  «гражданская служба»  сложился исторически.  В британской  правовой доктрине и   практике принято считать  министров  политическими   «слугами»   короны;  лиц,  состоящих   на   воинской   службе — ее военными «слугами»; служащих министерств — гражданскими «слугами».      По   указанной     причине     в  качестве    гражданских      служащих     не  могут   рассматриваться       министры,      служащие      вооруженных сил, полиции.  Кроме того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения   и   образования .

      Гражданская       служба    охватывает     так   называемую       внутреннюю гражданскую   службу   и   дипломатическую   (внешнюю)   службу.   К   первой   относятся   служащие   большинства   министерств,   а   также   исполнительных агентств,  или   «кванго»,  т.е.  специализированных органов государственного        управления,      наделенных      значительной      самостоятельностью       в  организационных        и  финансовых       вопросах.    Внешняя служба комплектуется в основном из лиц,  находящихся   на дипломатической   работе   в     Министерстве   иностранных   дел         и   по   делам  Содружества   (в   том   числе   из   них   формируются   зарубежные   дипломатические  миссии).

      В законодательстве наряду с понятием   «гражданский служащий» используется       также   понятие     «государственный   служащий»,   означающее любое лицо,  занятое в публичном секторе.  Их обычно называют    «должностными   лицами»,   поскольку            они   заняты    в  каком-либо органе     государственного      или    негосударственного       управления.      Другими     словами,   к   государственным       служащим      относятся     все   служащие,    включая    как  собственно    гражданских     служащих,    так  и  всех остальных служащих: вооруженных сил, полиции, публичных корпораций (органов государственного управления, осуществляющих руководство   предприятиями       национализированных        отраслей),   местных органов   власти,  системы   здравоохранения,  школьного   образования.

     Следовательно, гражданский служащий — это лицо, занимающее должность      на  гражданской    службе   и  получающий      вознаграждение

из   средств,   выделяемых   с   разрешения   Парламента.   Из   гражданских

служащих      создается  обычно   аппарат    министерств    и  ведомств.   Они

зачисляются   на   гражданскую   службу   в   результате   прохождения   специальной   отборочной   процедуры   и   пребывают   в   таком   качестве   неопределенный       срок  «по  королевскому   усмотрению»,   т.е.     практически пожизненно.

     Гражданские   служащие делятся   на  старших,  средних   и   младших

администраторов. В группу старших политических и административных руководителей   вошли   гражданские   служащие,  занимающие   высшие   административные   посты,   охватываемые   так   называемой   «открытой   структурой». Последняя включает семь ступеней в иерархии должностей

гражданской службы: 1-я ступень — постоянный секретарь, 2-я ступень — заместитель постоянного секретаря, 3-я ступень — помощник секретаря, 4-я ступень — исполнительный директор, 5-я ступень — ассистент секретаря, 6-я ступень — старший принципал, 7-я ступень — принципал. Вошедшие в эту группу образуют командный состав гражданской      службы,   отвечающей     за  руководство    в  своей  области административно-государственного управления.   Существование   «открытой   структуры»   позволяет   назначать   на   высшие  должности   подходящих для   этого лиц,  независимо   от   их   образования,  специализации   или   предыдущего   места   работы.

     Постоянных секретарей назначает Премьер-министр по рекомендации    главы   внутренней    гражданской     службы.   Другие    назначения в этой группе осуществляются главой внутренней гражданской службы и должны быть одобрены Премьер-министром.  Назначения на должность    высших    должностных     лиц   гражданской     службы    кандидатов «извне» производится с обязательного одобрения комиссионеров, т.е. членов    Комиссии   по   делам   гражданской   службы.

     Указанная     группа   служащих,   за   исключением    постоянных   секретарей,    несет  ответственность     непосредственно     перед   министром и охватывает     не   более  1%   от   общего   числа   гражданских   служащих. Она является унифицированной для всей системы гражданской службы   независимо  от  специфики   отдельных   министерств   или   ведомств.

     Средние   и   младшие   группы   гражданской   службы   построены   по

профессиональному принципу, на основе которого объединяются специалисты   однородной   или   близкой   специализации.   Группа           средних администраторов  также распределена   по   ступеням,   каждая   из   которых   включает   определенные  должности.  В   их числе   главный   исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель,

помощник      администратора.      Все   они   решают    большой    круг   вопросов —   от   координации   деятельности   центрального   государственного аппарата     управления     до  руководства     работой    гражданских     служащих   отдельных   министерств   и      ведомств.    Сюда   же   входит   и  группа научных работников и технических специалистов, среди которых выделяют   такие   ступени   как   статистики,   экономисты,   информациощики,   инспектора,   специалисты   по   налогам   и   др.   Все   они   заняты проблемами   образования   и   профессиональной   подготовки   гражданских    служащих.

     В   группу младших администраторов   входит   вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу.

     В соответствии с принятыми правилами кандидаты на государственные должности должны быть британскими подданными, гражданами   Содружества   или   гражданами   Ирландской   Республики.   Для   зачисления на некоторые должности и пребывания на них установлены возрастные ограничения. Например, должность администратора-стажера   вправе   занимать   только   лица,   не   достигшие   36-летнего   возраста, исполнителя   —   служащие  в   возрастном диапазоне  от   17,5  до  49  лет,

а ассистента управляющего тюрьмой — лицо от 24 лет. Допуск к некоторым   государственным   должностям   предполагает   также   определенную   квалификацию:   в       одних   случаях   требуется,   например,   только школьный диплом, в других — диплом о высшем образовании, в третьих   —   наличие диплома о   высшем  образовании   плюс ученая   степень.

     Отбором      кандидатов    для   поступления     на  гражданскую     службу

занимаются   непосредственно   министерства   и   ведомства   под   общим

контролем   Комиссии   по   делам   гражданской   службы.   Вспомогательную   роль   при   отборе   персонала   выполняют   некоторые   специализированные организации, такие как Агентство по оценке и отбору кандидатов   для   гражданской   службы,   Группа   корпоративного   развития и   др.  В  целях   совершенствования        профессиональной        подготовки кадров     для  гражданской      службы    учреждены      Центр    по  изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров   для   центральных      органов   государственного   управления.

      Главная роль в регулировании правил и   непосредственном отборе   кандидатов   принадлежит   Комиссии   по  делам   гражданской   службы, действующей с   1855 г. Это — независимый специализированный орган,  который   до   1981  г.   входил   в   систему   Министерства  по  делам гражданской  службы,  созданного в   1968 г.  и   упраздненного  в   1981  г.

После  этого   Комиссия   была   передана   в   качестве   структурного   подразделения в Управление по делам Кабинета. Члены Комиссии, именуемые комиссионерами, назначаются на должность приказом короля    в  Совете.    Они    призваны      обеспечивать      соблюдение       принципа

справедливой   оценки   заслуг   кандидатов   на   должности   гражданской

службы   путем   проведения   открытых   конкурсов.   Комиссионеры   осуществляют       общий     контроль   за   политикой       и  практикой      набора   на гражданскую  службу,  а также   обобщают   и   анализируют   опыт   приема необходимого контингента в   публикуемом ежегодно отчете.  Ни одно назначение       на   любую   должность      не   должно     производиться      без   их письменного   согласия.

      Процедура   отбора  состоит   из   нескольких   этапов.   На   первом   из

них делается   письменный доклад   на заданную  тему.  С   успешно  прошедшими        эту   процедуру      в  течение    двух   дней    проводятся       тесты и   интервью,   которые  в   настоящее  время   приобрели   основное  значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего

решается вопрос о зачислении.  При  этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.  Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно   прошедших   конкурс   и   зачисленных   гражданских   служащих

испытательный   срок,   который           не   должен   превышать   двух   лет.

      Уже  говорилось,  что   внутренняя   гражданская   служба  состоит   из

двух   частей:   основной,   работающей   непосредственно   с            министрами и   постоянными   секретарями,  и   «кванго»,  т.е.  испытательными   агентствами,      получившими        статус   полу неправительственных           организаций .   Персонал   исполнительных   агентств,   как   правило,   приравнен по статусу к гражданским служащим. Назначения на должность в этих органах   осуществляются   в   таком   же   порядке,   как   в   министерствах. В настоящее   время   в   Великобритании действует более   130 исполнительных агентств,  в   штате которых числится   около 375 тыс.  человек, что   составляет  3/4    от  общего    числа   гражданских       служащих.

     Руководители   агентств   несут   полную   ответственность   за   работу вверенного им персонала и обладают широкими полномочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей.  При определении    окладов    своих   работников      они   могут   руководствоваться       не стандартной шкалой  оплаты,  принятой в   гражданской службе,  а рыночными      механизмами.       Такая   возможность      позволила    во  многих случаях   сократить   расходы   и    сделать   «кванго»   более   дешевыми   для общества по сравнению  с   выполнявшими ранее те  же  функции  правительственными   структурами.   Более   того,   правительство   в   определенной   мере   получило   возможность   выбора   подрядчика  для   выполнения той или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие законы   рыночной   конкуренции,   что   открыло   источник   повышения качества и удешевления ряда общественных услуг  и   отравления   правительственных       функций.

     Наибольших   масштабов   гражданская   служба   достигла   в          1976   г., когда  в   ней   работало   750   тыс.  человек.   К   середине   1980-х   гг.   общая численность гражданских служащих сократилась до 630 тыс., а к 2000 г. уменьшилась до 475  тыс.  Столь значительное сокращение стало возможным   благодаря       приватизации,   упразднению        целого   ряда   функций,  выдаче подрядов частному сектору и налаживанию партнерских

отношений с ним. Все гражданские служащие нанимаются, продвигаются    по  служебной   лестнице      и  получают    вознаграждения      по  программам, провозглашенным Премьер-министром и Парламентом. На членов   британской   Комиссии   возложена  задача   по   обеспечению   общегосударственного  регулирования   вопросов   государственной,  в   том

числе и   гражданской  службы,  в   целях совершенствования   и упрощения управления, повышения его эффективности.  Подготовка кадров гражданских      служащих     ведется    в  Колледже     гражданской     службы, входящем   в   Центр   по   изучению   управления   и   политики.

§ 21.4. Государственная служба США

     Правовое положение  государственной службы регулируется большим   числом     разнообразных      актов,   инкорпорированных        в  титуле  5

Свода законов  США.  В нормативных документах используется два термина — «государственная служба» и «гражданская служба», но преимущество отдается названию «государственная служба».

     Закон о реформе государственной службы был разработан администрацией  Картера и принят Конгрессом в   1978 г.  По этому закону

политика государства состоит  в том,  чтобы   обеспечить  народ   Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими   федеральными   служащими,  отражающими   разнообразие

нации   и   улучшающими   качество   государственной   службы;   управление   федеральными        кадрами   должно   осуществляться   в   соответствии с   принципами   «системы   заслуг»   и   не   должно   нарушать   требований о  запрещенной   кадровой   практике.   Помимо   федеральной   существуют государственные  служба 50 отдельных   штатов  и одного федерального   округа,   а   также   аппаратов   органов   местного   самоуправления .

      В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета.      Основу    организации       федеральной      государственной       службы составляют три части (сегмента) служащих: «конкурсные», «патронажные» и «исключительные».

      К первой  относятся лица,  поступившие  на службу и   продвигающиеся   по   ней   в   соответствии с   принципом   «системы заслуг».  Набор на соответствующие  посты   проводится   в двух   формах   —   «открытой» (для должностей собственно конкурсной службы)  и   «закрытой»   (для служб  здравоохранения,  лесного   хозяйства   и   ряда  других   ведомств). При   открытом   наборе   должность   может   быть   занята  любым   лицом, успешно сдавшим экзамен; при закрытом, как правило, только в порядке   карьерой   службы   в   данной   системе.

      Ко   второй   части   относятся   служащие,   которые   назначаются   на

должности   Президентом:   1)   единолично   (помощники   и   советники президента);   2) по   совету   и   с   согласия    Сената   (главы   федеральных

органов исполнительной власти и т.д.); 3) доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной   власти   (советники,  секретари   министерств   и   др..).

      В   число    третьих    («исключительных»)         попадают     те,  кто   имеет особый статус,  поскольку исключены  из-под действия   закона о государственной   службе   (ФБР,   ЦРУ,   Госдепартамент,   представительства США      в   международных   организациях   и   пр.).

      На   конкурсную       службу   и   службу   в  «закрытых     органах»    иностранцы   не   принимаются,  за   исключением   низших   должностей   и   отдельных      ведомств    (например,      Государственного       департамента),      где существует необходимость в привлечении специалистов высшей  квалификации,  не  являющихся   гражданами   США.

      Законодательством         выделяются       следующие      группы     служащих: 1)   карьерные   государственные   служащие,        продвигающиеся         по   службе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до трех лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств   (но   не   более  чем   на   18  месяцев);  4)   служащие   на резервируемых     должностях   (перечень   этих   должностей   ежегодно   определяется     Управлением     по   делам   государственной   службы   для  тех случаев,   когда  необходимо     обеспечить    полную    политическую     беспристрастность   в   ведении   дел);   5)  некареьрные  служащие     (занимающие   главным     образом   «патронажные»   должности).

     Профессиональные   государственные   служащие   занимают   должности,  распределенные   в   иерархическом   порядке   по     18  категориям. Первые   четыре   категории   относятся   к   низшему   персоналу   административных учреждений,  т.е.   непосредственным   техническим   исполнителям.  Они  заняты простейшей  рутинной  работой,  под непосредственным  и   общим  наблюдением.  Их количество  обычно  составляет 21%   от   общего   числа   служащих   в   аппаратах   административного  управления. По своему материальному положению относятся к низкооплачиваемым работникам. Средний размер жалованья сопоставим с заработной   платой   неквалифицированных   рабочих   частного   сектора.

     Категории   5—8   охватывают   служащих,   выполняющих   квалифицированную   работу,   требующих   специальных   знаний   и       подготовки,  а также способностей к индивидуальной работе.  Это также исполнительский технический персонал, но высшей квалификации, имеющий дипломы   высших   учебных   заведений.       Они   не   выполняют   никаких функций      по   административному      руководству,   а  профессиональная деятельность   проходит   под    общим   наблюдением.   Обычно   их   число составляет    31%   общего   числа  государственных     служащих.    По   своему материальному положению относятся к среднеоплачиваемым работникам,  которое   ниже   жалованья   аналогичных   работников   из   частного   сектора.

     Служащие 9— 15-й категорий относятся к среднему руководящему персоналу,   хотя   их   деятельность   также   протекает  под  общим   административным   наблюдением.   Например,   служащие            11-й   категории должны быть способны выносить решения,  12-й категорий — проявлять   способность   к   руководству,  служащие   13  категории   могут   быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений     и  бюро.   Общее   число   таких   служащих    составляет   46% от общего числа служащих.  Средний размер   их жалованья примерно

в два   раза   выше   предыдущей   группы.

     Высшим      руководящим      составом   аппарата   государственных     учреждений являются служащие 16— 18-й категорий. В число их обязанностей   входит    планирование   и    руководство    специализированными программами исключительной трудности и ответственности.  Как правило,   они   возглавляют   бюро   и   отделы.   Численность   таких   служащих незначительна   и   составляет   лишь   2%   от   общего   числа  служащих.   Их жалованье       в  среднем    в  восемь   —   девять    раз  превышает      жалованье служащих       первых     четырех    категорий  .

      Согласно      §  3132  титула    5  Свода   законов     США     к  высшему     руководящему   составу   относятся   служащие:   1)  руководящие  ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;    2)  ответственные      за  реализацию       определенных       программ     или проектов;   3)    контролирующие,   оценивающие   или              координирующие осуществление   задач,   стоящих         перед   органами     исполнительной   власти;    4)  руководящие       работой    государственных       служащих,      не  отнесенных     к  числу   персональных       помощников.

      Важным       условием     является     опубликование     перечня   вакансий,    по которым       проводятся     экзамены    на   замещение    должностей,       что  формально   дает     возможность   принять   в      них   участие   каждому   заинтересованному       лицу.   Допускается      выплата     компенсаций       тем   соискателям ,  которые   приезжают для   экзаменов   или   собеседования   из другой местности.

      Испытательный        срок   по   закону    не   должен     превышать      одного года.   По   истечении   этого   срока   государственный   служащий   зачисляется    в  штат  соответствующего   министерства           или   ведомства.     Непрохождение   испытательного   срока   на   вышестоящий              пост   дает   государственному        служащему       право     на  восстановление         в  должности , равноценной        прежней     по   категории    и  уровню   заработка.

     Аттестация         служащих     проводится     ежегодно.     Сроки     их  проведения не оговариваются.  Оценка профессиональной деятельности дается    руководителем   ведомства   только   на   основе   рекомендаций   аттестационных        комиссий ,     образуемых       в  каждом     ведомстве .     Особое значение      придается     требованию      объективности       в  работе   комиссии, предусматривая,        в  частности,     такие   нормы,     как   1)  опубликование состава  комиссий каждого ведомства в   «Федерал   Реджмастер»,  а также 2)   что  данная    комиссия      должна    состоять,    по   меньшей     мере,   лишь наполовину       из   карьерных     служащих      этого   ведомства.

      Профессиональная деятельность оценивается   по следующей шкале :   1)   успешное   выполнение  должностных   обязанностей ;  2)   удовлетворительное   выполнение   должностных   обязанностей;   3)   неудовлетворительное   выполнение   должностных   обязанностей.

      При    неудовлетворительной        оценке    служащий      либо   увольняется,   либо   переводится     на   другую   должность     высшего    руководящего аппарата.   Однако   такой      перевод   невозможен,   если   в    течение   пяти лет деятельность   служащего дважды   оценивалась   неудовлетворительно   или   в   течение   трех   лет   —  не   выше,   чем   на   удовлетворительную оценку.

      Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных   под   руководством   Управления   по   делам   государственной   службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава   может   быть   предоставлен   раз   в    10   лет   так   называемый   академический   отпуск   для      проведения     научных   исследований   или   повышения квалификации сроком до   11  месяцев с   сохранением должностного   оклада.

      Заработная   плата устанавливается   в   соответствии   с   тем   местом, которое   занимает      государственный      служащий      в  должностной     классификации. Так, для высшего руководящего состава (16— 18-я категория)  установлены   пять   градаций   каждой   из   категорий   должностной классификации.   Должностной             оклад   определяется     в  соответствии с рекомендациями,  разработанными   Управлением   по   делам   государственной   службы,   но   не   чаще   чем    один    раз  в  год.   В  течение   года допускается      только   его  сокращение      вследствие    неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей. При этом государственные   служащие      имеют    право   на   предварительное      (за  15   дней)  уведомление   о   сокращении   должностного   оклада.

      Специализированными органами по управлению государственной службой являются: 1) Управление по делам государственной службы; 2) Совет по вопросам «системы заслуг»; 3) Специальная комиссия. Во главе  Управления   стоит директор,  назначаемый   Президентом  по  совету   и   с   согласия  Сената   на   четырехлетний   срок.