БЮРОКРАТИЗМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

БЮРОКРАТИЗМ   НА   ГОСУДАРСТВЕННОЙ   СЛУЖБЕ

§   18.1 .   Бюрократизм        как   форма    абсолютизации         роли

административного            аппарата     в   управлении

     Что    такое  бюрократия      и  бюрократизм?      Оба  эти  явления     —  это формы управленческой деятельности.  Существует два  подхода   к   толкованию   данных   понятий      —  традиционный       и  веберовский     (по   имени М.    Вебера).   При    традиционном       подходе   между    этими    понятиями, во-первых,   не   делается   различия   и   они   используются     как   синонимы , а   во-вторых,   смысл   бюрократии      ассоциируется     с  рутиной    в  деятельности     государственных      чиновников,     их   медлительностью,     усложнением   организационных   процедур,   игнорированием             реальных    интересов, нужд и   потребностей людей.  По мнению  В.И. Даля, бюрократия   — это   «управление,      где  господствует    чиноначалие;     степенная     подчиненность;  зависимость каждого лица от высшего  и   бумажное многописание   при   этом;   многоначалие   и   многописание».   У   любой   бюрократии,  в   какой  бы   сфере  она  не  проявлялась,  есть, искушение  воспользоваться своим положением,  своим,  если хотите превосходством над   рядовым   гражданином.   Но   В.И.  Даль   не   заметил   главного   в   деятельности      бюрократа     —  наплевательское,   а     подчас   и  издевательское отношение к людям  —   «просителям»  и изрядно распространенное    «мздоимство»     (плату   за   оказанные    «услуги»).

    

Бюрократизм   (фр.   bureau       —   бюро,   канцелярия     и   гр.   kratos   —

власть)  возникает при  отрыве органов власти  (особенно работников канцелярий, аппарата) от населения, «электората». Он связан с иерархической структурой власти.  Это специфическая форма социального

управления      в  обществе,   в  котором    центры    исполнительного   руководства   практически      независимы      от  интересов   решений      большинства   членов   общества,   а   задачи   функционирования        подчинены   целям    сохранения      и   укрепления      этих   центров    (государственных органов).

     В  широком смысле слова бюрократизм связан с превратным пониманием      и  осуществлением   государственной   власти          —  политической, экономической, организационной и др. Государственное управление  вырождается   в   бюрократизм  тогда,  когда начинает  замыкаться на   самом   себе.   Оно   перестает   ориентироваться      на   задачи  конкретных социальных организаций,  общества в   целом,  а сосредоточивается   на   удовлетворении     собственных      потребностей.   Бюрократизм        — это искаженная форма государственного управления, система политического и социального руководства, основанная на отрыве органов власти от воли членов общества и направленная на удовлетворение своих корпоративных, узкокорыстных интересов.

     Другой   подход   к   истолкованию   данного   понятия   связан   с   именем  одного  из  крупнейших   социологов   XIX   —   начала XX   в.  Максом Вебером.  В своей работе  «Политика как призвание и профессия»  он анализирует легитимные типы государства,  которых насчитывает три  — патриархальный,   харизматический   и   легальный.

     Патриархальное (традиционное) государство, обусловленное правами,  привычкой   к   определенному   поведению,   основано   на  вере   не только   в   законность,  но  даже   в   священность   издревле   существовавших    порядков     и  властей.   Этот  тип   по  своей   структуре   во   многом сходен    со  структурой     патриархальной      семьи,   что   делает  особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Здесь не столько служебная     дисциплина   или     деловая    компетентность,   сколько       личная преданность служит основанием для   назначения   на должность и для продвижения   по   иерархической   лестнице.   Поскольку   ничто   не   ставит   предела   произволу   господина,   то   иерархическое   членение   государственных       должностей       часто   нарушается      дарованными       привилегиями.

      Харизматический тип легитимного господства основан на харизме (гр.   charisma    —   божественном   даре),   некоторой   экстраординарной способности,  выделяющей  индивида среди  остальных людей.  Она не столько приобретается им, сколько даруется ему —   природой, богом, судьбой.     К   харизматическим        качествам     Вебер    относит    магические способности, пророческий дар,  выдающуюся   силу духа и   слова.  Ими обладают   герои,   великие   полководцы,   маги,   пророки             и  провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики, основатели мировых религий      (Будда,    Иисус,    Магомет),   основатели        государств     (Солон, Ликург),      великие     завоеватели      (Александр      Македонский,        Цезарь, Наполеон).   Основной   базой   харизматического   господства   является аффективный   (необычный,   неестественный)   тип   социального   действия.

      Легальный       тип   государства     характерен     для  европейских       стран конца   XVIII   и   начала   XIX   столетий,  где   люди   подчиняются   не  личностям   (королям,  императорам),  а законам.  В   этих   государствах аппарат     управления      состоит    из  специально      обученных      чиновников, к которым       предъявляются       требования      действовать      но   строго   формальным   и   рациональным   правилам.   Именно  данную   форму   управления   Вебер   и   назвал    «рациональной   бюрократией».  Легальное   господство,      в  основе    которого     лежит     формально-правовое           начало, оказалось      одной    из  необходимых       предпосылок      развития     современного   капитализма   как   системы   формальной   рациональности.

     Действительно,   в       любой     системе   государства      происходит   деление  (дихотомия)  на политических руководителей   и   обслуживающий

аппарат,   чиновников,   работу         которых     Вебер   называет     «бюрократией».  По словам   В.Г.  Смолькова,  бюрократия   в   своем  естестве   «является   прогрессивной   технологией,   позволяющей   значительно   рационализировать         процесс     управления       и   повысить      эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные,  а как формальные лица,  наделенные                                                              определенными          правами и  ответственностью».   Другими          словами, бюрократия в этом смысле — это целесообразная деятельность аппарата государственных органов или административное управление, без которого   не     может    обойтись   любая       значительная       система   управления.

      Бюрократия         как   рациональная        деятельность      аппарата     государственных   органов   естественно   отличается   от   бюрократизма   как   искаженной  деятельности   этого   же  аппарата  по   удовлетворению   своих  корпоративных, узкокорыстных интересов.  Первое нацелено на добросовестное   обслуживание   общества,  второе  ориентировано   на  себя.

 Но   между   этими   состояниями   управления   нет   пропасти.   Бюрократия    при    определенных        условиях     может     перерасти      в  бюрократизм.

 И напротив,  бюрократизм   под   воздействием   социального   и   государственного  контроля   может стать рациональной  бюрократией  или  административным   (аппаратным)   управлением.   Именно   эта  задача по

трансформации   современного   бюрократизма   в   рациональную   административную   бюрократию   в   полный   рост   встала   перед   нашим   обществом.

      Богатое   содержание   для   анализа  бюрократии   дает   историческое

прошлое.   Понятие   «бюрократия»   возникло   в   либеральной   буржуазной общественно-политической мысли XVIII-XIX вв. В России впервые   целостное       представление        о  государственной        бюрократии       было изложено   в   «Табели   о   рангах»,  принятой   Петром   I   в          1722 г.

      Возникновение бюрократии   и   бюрократизма  органично  связано с   возникновением   и   развитием   государства,  т.е.   политической   власти,  при  которой  появляется   экономическая   и административная   соподчиненность,   зависимость   одной   части   государственных   работников (аппарата) от другой (политических руководителей). По мнению К.  Маркса, бюрократия есть   «государственный формализм».  В определенных   условиях   она   «составляет,   следовательно,   особое,   замкнутое    общество     в  государстве»,      «считает    самое    себя   конечной       целью государства».   И   потому   вынуждена   «выдавать   формальное   за   содержание,  а содержание   —   за  нечто  формальное.  Государственные  задачи  превращаются   в   канцелярские  задачи,  или  канцелярские  —   в государственные».

      Для    бюрократизма         характерна      вера   в  авторитет     вышестоящих лиц,  в   механизм   твердо  установленных   формальных действий,  готовых принципов,  воззрений, традиций.  «Что  касается отдельного бюрократа,  —   говорил   К.  Маркс,  — то государственная цель превращается    в  его   личную   цель,   в   погоню   за   чинами,   в   деланье   карьеры». Следует   сказать,  что   в   работах   классиков   марксистской   мысли   между понятиями  «бюрократия»  и   «бюрократизм»  не делается   различия. Оба они   используются для   обозначения   такого  государственного управления,   которое   направлено   на   корыстные   интересы   осуществляющих   его   людей   (чиновников   и   политических   руководителей).

     Бюрократические методы несовместимы с демократией, с повсеместным      контролем   народных   масс.   Социальная        природа   бюрократизма направлена как раз на то, чтобы скрыть все,  что может вызвать нежелательное   вмешательство          в  дела   аппарата   государственных     органов,   в  подрыв   их   беспредельной   власти.   Бюрократизм   спонтанно

порождает      тенденцию     к  самовозрастанию       секретности     аппаратной деятельности.   Здесь  действует   объективный   закон,  по   которому   бюрократизм   государственных   структур   возрастает   прямо  пропорционально     росту  закрытости     и  времени    существования      этих   структур. Если государственный орган не стремится сделать свою деятельность открытой  и доступной  для   понимания   населения,  а   использует   приемы   и   методы   сокрытия   своих   дел,  то,  естественно,  его   бюрократия растет   и   крепнет.   Корыстная   ложь   и   безответственность   —   родовые болезни   любой   бюрократии   мира.

§ 18.2. Технология бюрократической власти

     После революции   1917 г.  Россия осталась преимущественно крестьянской   страной,  сохранившей   во  многом   патриархальную   культуру,   приверженность      старым    механизмам      регулирования     общественных    отношений.       Истоки    бюрократии       и  консерватизма      кроются в истории   развития   нашей   страны,   в   отсутствии       широких   демократических   традиций,  в   крестьянской   отсталости.   Бюрократия   обладает   удивительной   живучестью,  он   насаждает   стиль   и   методы   предшествующих      эпох   и  поколений.      В  самом    факте   его  существования подтверждается мысль  К.  Маркса о том, что  «традиции всех мертвых поколений   тяготеют,   как   кошмар,   над   умами   живых».

     Централизация   власти,  осуществленной   И.В.  Сталиным,  привела   к   тому,  что   государство   и   его   управленческий   аппарат   превратились   в   монополистов   не   только   средств   производства   предприятий, а   стали   жестко  диктовать   и   распределительные   отношения,  узурпируя   результаты   труда   коллективов,   подрывая      их   заинтересованность в  эффективности   производства.  Догматическая   абсолютизация   государственной   собственности   обернулась   на   деле   приматом   администрирования,   расширением   пространства   для          консерватизма   и     бюрократизма, породила уравниловку, безынициативность, низкое качество продукции.   Все   это   приводило   к       нарушению       одного    из   основных принципов  социализма:  «От каждого   —   по  способности,  каждому   — по труду».

      Оторванность       партийно-государственного           аппарата    от  интересов масс, закостенелость форм и методов управления привели к тому,

что    основные     признаки     государственно-бюрократической             системы стали  трактоваться   как  неотъемлемые  характеристики   нового   способа производства.  В качестве этих признаков стали называться иерархическая   система   управления,   ее   административные   методы,   игнорирование экономических стимулов хозяйствования, стирание граней

между   исполнительной  властью   и   законодательной,  политико-административное   обобществление   средств            производства   и     др.  Причем эти   признаки   рассматривались   как   чуть   ли   не   построенный   социализм.

      После   смерти     В.И.   Ленина,     в  конце   1920   —   начале   1930-х   гг.

обстановка в стране круто изменилась.  Нарушение демократических основ     социалистического       строя    коснулось    не   только   юридической науки,   но   и   судебной   практики.   С      переходом   от    нэпа   к  жестким, централистско - нажимным             способам     проведения    индустриализации и   коллективизации   возникла   административно-приказная                   система управления       и  юридического регулирования.   Функции          органов    управления   (исполнительная   власть)   гипертрофировались,   а   представительных (законодательная власть) — принижались. Роль отсутствующих      законов     выполняли       указы,   постановления        правительства и ведомственные        инструкции,      престиж     официальных       государственных   институтов      падал.

      В   советское   время    за   годы  культа   личности     и  застоя   в  нашей

стране   сформировалась   довольно   многочисленная   бюрократическая прослойка, которую некоторые исследователи склонны были рассматривать     даже   в  качестве    особого    общественного       класса.   К  началу перестройки численность работников только государственного  аппарата   управления   достигла   15   млн.   человек,   т.е.   приблизилась   к численности      класса   крестьян.    В   стране   имелось     около   3000   союзных и республиканских   министерств   и   ведомств.   Кроме  того,  значительный     аппарат    управления      имелся    в  колхозах    и  различных     формах кооперации,  в   партии,  профсоюзах,  комсомоле   и   многих   других   общественных   организациях.   Вся   эта   огромная   и   громоздкая   машина осуществления   социальной   власти   была  поражена  бюрократической болезнью.  Работники партийных и советских органов вознеслись над обществом, стали управлять им как некая внешняя сила, которой не было,  по  сути,  никакого  дела до  действительных   нужд   и   чаяний   руководимого   ими   народа.

      Каковы   особенности   советской   бюрократической   командно-административной   системы?

      Важнейшей   чертой   этой   командно-административной   системы являлся     ее  партократический   характер.       Помимо      государственной

власти в стране сформировалась еще одна власть  —   партийных органов, которая и подчинила себе все другие формы власти.  Партийные руководители   оказались   на   самом   верху   управленческой   пирамиды.

     Другой   чертой   этой   системы   был    тоталитаризм,       огосударствление всех сфер и отраслей социальной деятельности. И как следствие   —   наряду   с   нейтралистским   абсолютизмом   на  всех   этажах   управленческой       иерархии    процветали     произвол     и  злоупотребление

властью, почти  полная   социальная   незащищенность личностей, трудовых    и   территориальных     коллективов.   В    противовес   официально санкционированным теориям и концепциям широкое распространение   получили   различного  рода   конформистские   истолкования   происходивших   событий   на   уровне   обыденного   сознания.

      Конечно, сейчас редко кто ратует за сохранение командно-административных методов управления.  Но скрытое упование на них, замаскированное   заботой   о   поддержании   дисциплины,   централизма, еще весьма значительно. Не взирая на все сокращения и реорганизации,  численность   управленческого   персонала  государственных   органов    по-прежнему     увеличивается.

     Возникает      вопрос,   если  группа   людей   (общность)     или  отдельный   человек   входят   в   бюрократическую   систему,  могут  ли   они   быть свободными  от этой   системы?   Могут ли   не  быть  бюрократическими элементами?       Вполне    очевидно,   что   нет.   Добросовестный      человек и даже группа добросовестных людей, функционируя в составе обюрократизированного   государственного   организма,   вольно   или   невольно являются носителями его бюрократической сущности. Это проявляется   в   том,  что  они,  например,  понимают ненужность  тех или  иных бумаг, подписей, согласований и т.д., но требуют их, «потому что такой порядок».  Подобные  руководители   не  могут   самостоятельно  решить подчас   элементарные   вопросы        без  согласования     с  вышестоящими инстанциями.   Любой   отдельный         бюрократ     выступает   как  проявление   всех   основных   черт   такого   родового   явления,   как   бюрократия.

     Каковы   социальные   предпосылки   современной   бюрократии?

     Во-первых, отставание деятельности управляющей подсистемы (или субъекта управления) от уровня деятельности управляемой подсистемы (или объекта управления). Созданная в ходе постсоветского развития относительно простая управляющая система, столкнувшись с процессом усложнения общественного организма, пытается решать задачу    двумя   путями.    Прежде     всего,   за   счет  самоусложнения,   что приводит      к  безудержному     росту   аппарата   управления,   увеличению уровней     иерархии     (количеству    «звеньев»    в  управленческой      цепочке),  бурному росту разнообразных потоков  бумаг и т.д.  Затем за счет упрощения   управляемой   системы,  что   породило   стремление   к   унификации ее элементов и структур, к единообразию и стандартизации их функций. Использование именно этих двух путей обусловило формирование   той   бюрократической   управленческой   системы,   с   которой   мы   теперь   имеем   дело.

     Во-вторых, отсутствие или несовершенство механизмов контроля со стороны управляемой подсистемы (или народа) за деятельностью управляющей подсистемы (или политических руководителей и гражданских служащих).   В состав обратных связей на социальном уровне должны      входить   не   только   информация      о  состоянии   управляемой подсистемы,   но   и    механизм   контроля      управляемой   подсистемы   за

характером   деятельности   управляющей   подсистемы.   Именно   отсутствие   этого   механизма   в    виде   правовых   регламентации,   гласности, демократии и т.д.  привело к тем многочисленным беззакониям и искажениям,  которые  характерны   для   нашей   системы   государственного  управления.

      В  современных   условиях   бюрократия   является   ярым   противником широкого участия трудящихся масс в управлении делами общества.   Она  всегда  абсолютизирует   роль   централизации,   не  терпит   самоорганизации,   самоуправления,   всячески            мешает   развертыванию различных форм демократии. Бюрократия создала и продолжает плодить   огромное  число  разных   помех,  запретов,  ограничений,  которые связывают   инициативу   людей.   Без   постоянной,   настойчивой   и   последовательной   борьбы   с      бюрократией   решение   многообразных   задач   по реформированию  нашего  общества  практически   невозможно. Бюрократия   может   не   только   задержать   реформы,   сделать   их   мучительно долгими, но и задавить их, свести на нет все их привлекательные  идеи  и намерения.

     Абсолютное       большинство      наших    политических      руководителей

и  государственных   служащих от   низшего до  самого   высокого уровня

даже теоретически  не  понимают и тем более психологически  не  воспринимают   скоротечность   или,  по   крайней   мере,  конечность   своего пребывания   во   власти.   Они   не   умеют,   да   и   не   хотят   строить   свою работу и жить так, чтобы через четыре, восемь, максимум двенадцать лет   покинуть   свой   пост,  оставив   после   себя   завершенные  реформы, добрую   память   и   неразворованную   казну.

      Отчасти это политико-психологическое наследие сословных традиций самодержавия, в еще большей степени  —   традиций советской номенклатурной системы.  Как известно, в номенклатуру в советские времена было трудно проникнуть, но почти  невозможно,  при соблюдении   определенных   правил,   было   из   нее   выпасть.   Такую   практику В.   Третьяков      называет    «презумпцией        номенклатурное».

      Презумпция   номенклатурности,  т.е.  несменяемости,  закрепленная    множеством       старых   советских     и  новых   рыночных       привилегий,

до   сих   пор   царящая     практически   на   всем   постсоветском   пространстве,   доминирует   в      психологии      как   назначаемых      чиновников,   так и (что поразительно) избранных депутатов, мэров, губернаторов, республиканских   президентов.   Подобная   психология   и   приводит   к тому,   что   начатые   в  России   дела   редко   когда   заканчиваются   в   назначенный срок. Этими лицами почти никогда вовремя не выполняются обещания,   особенно  данные   подчиненным   или   обществу.

      Для   тех,  кто   в   силу   неизбежных   условностей   современной   России все-таки должен покинуть свой пост, создаются (за государственный   счет,   т.е.   за   счет   налогоплательщиков)   синекуры   —        политические, финансовые, научные, общественные и т.п. фонды, институты, корпорации, банки, ассоциации и др. Модернизация российской номенклатуры   (бюрократуры)   пока  заметна   только   в   одном   —   наиболее  дальновидные   и   располагающие   соответствующими   постами   чиновники       и  народные     избранники,   не   доверяя       свою    судьбу   только государству   бюрократов,   сами   (но   за   наш   счет)   готовят   себе   запасные аэродромы, а главное  — копят деньги, получаемые, естественно,

не   в  служебных      кассах.

      Из   многих   фундаментальных          составляющих   демократии   самым

актуальным   и   до   сих   пор   невостребованным   в         России   является      не выборность   и   не   разделение   власти   (что,   несомненно,   чрезвычайно важно),  а ограничение сроков пребывания у   власти,  которое создает психологический         и   политический       фундамент      нравственной       ответственности.   Безусловно,  есть  реформы,  которые  требуют для   своего совершения десятилетий. Но все это не отменяет необходимости ликвидации   презумпции   номенклатурности.   Без   этого   нельзя   даже  теоретически добиться того, чтобы человек довершил то, что начал, в срок своего   пребывания   во   власти.

§ 18.3. Административная реформа и бюрократизм

     После   развала   Советского   Союза   (1991 г.),   с   началом   «ельцинского   десятилетия»,   которое   не   просто   противоречило   демократии, но  и   воспроизводило  на новом  этапе  антидемократическую,  антинародную   логику   номенклатурного   управления,   начался   новый   этап   в развитии   отечественной   бюрократии.   Перспективы   социально-экономического       развития    страны    всегда   зависели    от  эффективности работы     государственного     административного        аппарата.    Но   за  годы ельцинских      реформ     никаких    серьезных    целенаправленных        усилий по повышению эффективности работы государственного аппарата не предпринималось. В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, к началу XXI в. превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики, а, следовательно, всего общества в целом.

     Проблемы       начинались     уже   с  верхних   этажей    властной    иерархии.    Как  свидетельствуют      данные    Главного    контрольного   управления   Администрации  Президента РФ,  в среднем выполнялись в срок немногим   более   половины   от   общего   количества   поручений   президента Правительству   РФ.  Эти выводы были обнародованы в   сентябре 2002 г. после проверки исполнительской дисциплины в Минимуществе, Минфине, Минэкономразвития, Минтрансе и Госстрое. В 2001 г. Президент   РФ  дал   891  поручение в   адрес  указанных органов,  из  которых было выполнено в изначально установленный срок только 48% от   их  общего    числа.   Что  касается    поручений     правительства     федеральным   органам   исполнительной   власти,   то   здесь   пропорция   примерно такая же. Естественно, трудно рассчитывать на эффективность работы     государственного      аппарата,   если   его  работники     не  желают брать   ответственность   на   себя   и   это   становится   стилем   их   работы.

     Естественно,   возникает   вопрос:   как   такое   могло   произойти   на самом   верху   властной   пирамиды?   Ответ   оказывался   достаточно  тривиален: квалификация работников федеральных органов исполнительной власти оставляла желать лучшего.   И это самая мягкая формулировка,   которую     можно   здесь    употребить.    Причем    самое   тревожное в том, что этот уровень неуклонно снижался с начала   1990-х гг.  Наиболее способные работники шли в коммерческие структуры,  посредственности   —     оставались   на   гражданской   службе.

     Условно федеральных чиновников можно разделить на две категории: тех, которые честно трудятся за зарплату (их большинство), и  тех,   для   которых уровень   зарплаты   не   имеет   значения.   В   числе первых: молодые специалисты, которым пообещали что-нибудь значимое;     люди   зрелого   возраста,    которые     никак    не  рискуют     уйти с   государственной   службы;   «предпенсионеры»,   главная   задача  которых заработать      пенсию    государственного       (гражданского)      служащего.

      Среди   второй   категории   можно   выделить   следующие   группы: нашедшие свою «кормушку», которая обеспечивает им в итоге приличное вознаграждение. В подавляющем большинстве — это начальствующий   состав.   Но   есть   среди   них   и    главные   специалисты,   которые потихоньку   «стригут   купоны»,  к   примеру,   на   кураторстве   какой-ни-

будь   федеральной   целевой   программы;  патриоты,   которых   ничтожное меньшинство; рассматривают работу как «клуб по интересам», которых также очень немного;  «прикомандированные», направленные бизнесом   в   федеральные   структуры,   главная   задача   которых   лоббирование   интересов   своих   хозяев.

      Среди   всех   категорий   и   групп   гражданских   служащих   подавляющее большинство составляют женщины.  Уже  говорилось,  что  всего в российских органах власти их насчитывается 71,9%, а на федеральном уровне   —   59,2%.

      Таким образом, «за зарплату» трудятся большинство федеральных чиновников.   И именно уровень их квалификации является определяющим        среди   федеральных       гражданских      служащих,      поскольку в подавляющем   большинстве   исполнителями   являются                  как   раз   эти люди.  Но среди них найти высококвалифицированных специалистов достаточно   трудно.   Если   говорить   о   молодежи,   то   среди   них   лишь

немногие      удовлетворяют       необходимым       требованиям,      действующим на гражданской службе. Люди зрелого возраста, кто не решился уйти с   гражданской   службы,   потому,   видимо,   и   не   решились,   что   оказались  не востребованы рыночными структурами.  Наконец,  «предпенсионеры» озадачены лишь одним — удержаться на гражданской службе до   выхода   на   пенсию.

      Очевидно,  что   всех   этих   людей   надо   или   увольнять,   или   как-то

«доучивать».  Но  при таком слабом  контингенте работающих система повышения   квалификации   своих   функций,  как   правило,  не  выполняет.   В   России   есть   специальные   учебные   заведения          (Российская академия      государственной       службы    при   Президенте      РФ ,   Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве РФ) , укомплектованные высокопрофессиональными преподавателями, но

они   работают   в   основном   вхолостую.   Во-первых,  к   спускаемым  разнарядкам по количеству чиновников, которых надо направить на повышение квалификации в названные учебные заведения, руководители

федеральных   и   региональных   органов   исполнительной   власти   относятся     как   к   досадной   необходимости   и   потому   выбирают   наименее способных.       И,   во-вторых,   подучившиеся   гражданские   служащие                 (в основном   из   молодежи),   набравшись   некоторого   опыта,   стремятся «нырнуть»  в какую-либо коммерческую, предпринимательскую и другую    структуру.     Почему     это   происходит?

      Дело,  оказывается,  в   оплате.   Нетерпимое   положение   с   уровнем

и системой   оплаты   труда   федеральных   чиновников   имеет   следствием   негативные   явления.   Так,   одним   из   самых   простых   решений   по повышению уровня оплаты труда чиновников — это увеличение числа руководящих         должностей.      Реализовывалось         это   в  следующих      формах:  1) увеличивалось количество федеральных органов исполнительной   власти;   2)   происходил        рост   числа   заместителей   руководителей федеральных   органов   исполнительной   власти;   3)  увеличивалось   количество структурных подразделений в министерствах и ведомствах.

      В ноябре 1991 г. при правительстве Е.Т. Гайдара было 32 федеральных органа.  Через   10  лет,  т.е.  в   ноябре   2002   г.,  их число достигло 60, т.е. увеличилось почти в 2 раза.  В это время было: министерств — 24, государственных   комитетов   —   6,   федеральных   комиссий —   2,   федеральных   служб   —        13,   российских   агентств      —   2, федеральных   надзоров  —   2, иных федеральных органов исполнительной власти — 5.

      Низкий уровень заработной платы, отсутствие зависимости оплаты   труда   от   эффективности   работы   и   проистекающее   отсюда   желание   использовать   административный   ресурс   для   получения   материальных        выгод     имели    следствием       беспрецедентный   рост          числа заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти.      Эта   должность      дает   большие      полномочия        и  соответствующие материальные блага (санаторно-курортное обслуживание, обеспечение персональным служебным автотранспортом, правительственной   связью   и   т.д.).   Но   главное   в    этой   должности       —   финансовые возможности:   распределение   денег,   курирование   федеральных   государственных   унитарных   предприятий   (ФГУПов)   и   др.

      В ноябре 2002 г.  в 60 федеральных органах исполнительной власти насчитывалось более 410 заместителей руководителей.  Совершенно   определенно   можно   сказать,  что   это   примерно   в   3   раза   больше,

чем было   10 лет назад.  Известны и рекордсмены:  Минэкономразвития —   17 замов,  Минпромнауки —   15,  МИД   —   14,  Минтранс —   13, МПС —   12, Минфин —   12 . Небезынтересно вспомнить, что во времена СССР в таких мощнейших министерствах, как Минприбор, Минэлектротехпром, Минсредмаш и др., которые руководили тысячами подведомственных предприятий, было по 5 — 6 заместителей. И это — в   экономике   командно-административного   типа.

      «Успехи»      федерального   чиновничества   не   могли   остаться             незамеченными   на региональном  уровне.  Абсолютный   рекорд   установил

бывший  губернатор   Нижегородской области  И.С.  Скляров   —   у него

было 24 заместителя.  С большим отрывом следовали за ним коллеги: В.И.   Платов   (Тверская   область)   —        15  замов;   В.Ф.  Чуб   (Ростовская область)      —    15   замов;   А.А.   Ефремов       (Архангельская        область)     — 14 замов и т.д.  Кому-то такое количество замов не помогло, и на очередных   выборах   пришлось   уступить   губернаторское   кресло   сопернику. А   кто-то   до   сих   пор   командует   шеренгами   заместителей.

      Фонд   ИНДЕМ   в   своих   исследованиях показал, что государственные должности стали товаром, они хорошо     продаются.       Естественно,   спрос   рождает   предложение.   Подготовленный   работниками   ИНДЕМа   доклад,   в   основе   которого   лежат интервью экспертов, содержит такие оценки: суммы «стоимости должностей» в зависимости от профиля ведомства варьируются в настоящее время от 40 тыс. до 500 тыс. долларов. Но «продаются» только      должности,      от   подписи     которых      что-то   зависит     в  смысле финансов   и       ресурсов     (оценочно      —   одна   треть   от   общего   числа).

Неудивительно,   что   должность            «зама»   любого   руководителя         в  последние   годы   стала  достаточно  массовой   профессией.  Роуз   Аккерман С.   справедливо      замечает:     «При    низкой     оплате    труда   государственных   служащих   коррупция   —   единственный   путь   к   выживанию».

      Резкое     увеличение       количества   начальников,   имеющих              доступ к распределению   средств,  имеет   самые  негативные  последствия.  Во - первых,      растет    доля   нерационально         распределяемых         финансовых средств (попросту говоря — разворовываемых).  Очевидно, чем большее   количество   начальников   допущено   к             «общественному пирогу», тем   больше   в   итоге  будет   перераспределено   в   их   пользу.   Во-вторых, снижается   качество   работы.   Исполнителей   становится                  все   меньше, начальников   прирастает   все  больше.  Работать   и   начальствовать,  видимо,  все-таки разные  вещи.  И,  в-третьих,  формируется   нездоровая атмосфера  в   самих   трудовых   коллективах   центральных   и   региональных   аппаратов   органов   исполнительной   власти.   Рядовые   сотрудники все видят и в какой-то мере понимают.  Но в   этой ситуации  трудно,   не   будучи   «допущенным   к   кормушке»,   выкладываться   на   работе.

      Все эти обстоятельства обусловливают формирование низкого уровня квалификации федеральных служащих и низкой производительности их труда. Российское общество все еще экономит на зарплате гражданских служащих, что и привело к депрофессионализации и деморализации кадров государственного управления.

§ 18.4. Условия преодоления основных форм

бюрократизма

      Рассмотренные         выше    формы     административного         увеличения материальной   обеспеченности   государственных   служащих   можно   отнести   к   числу   обыденных,  тривиальных.   Более  серьезными   и   нередко   социально   наказуемыми   являются           «административные   барьеры», представляющие  собой   одну   из   наиболее   «эффективных»   возможностей    извлечения   чиновниками         «статусной   ренты»,   которую   дает   их правовое   положение   в   системе   государственного  управления.   «Статусная рента» — это узаконенные правовые установления («административные барьеры»), за разрешение пользоваться которыми политические руководители и государственные служащие могут брать взятки с граждан, особенно с бизнеса.

      Исторически   административные   барьеры   возникли   в   новейшей истории   России   в   конце   80-х   гг.  прошлого   столетия   в   период   горбачевской   «перестройки».   Именно   тогда   при   министерствах   и            ведомствах   было   образовано   множество  фирм,  куда  направлялись   желающие  получить   лицензии,  регистрации,  аккредитации   и   т.п.   Это  был самый   простой   и   самый   «безобидный»   источник   извлечения   статусной ренты.

      При такой технологии чиновники не воровали бюджетные средства.   Фактически   они  лишь  перераспределяли  часть  средств   от   бизнеса  в   свою  пользу.   Здесь  практически  не   было  коррупции,  которая появилась  в   основном  в   «ельцинское десятилетие».  В   это  время   еще относительно сильна была система финансового, народного и партийного   контроля,   еще   не   укоренилась        психология     вседозволенности.  Поэтому     нет  ничего   удивительного       в  первоначальной       приоритетности    именно    административных         барьеров.

      Обычно   выделяют       семь   основных   барьеров   на   пути   бизнеса:    1) регистрация       предприятия;     2)  лицензирование      деятельности;      3)   согласование     проектной     документации;      4)  сертификация;      5)  идентификация    и   маркирование;      6)  регистрация     товарных      знаков   и   доменных имен;     7)  деятельность     различных     инспекций    и  надзорных     органов.

      Анализ     всех  «барьеров»     из-за   обилия   материала     не  представляется   возможным.   Поэтому   рассмотрим   лишь   первые  два   —   регистрацию   и   лицензирование.

      Регистрация   предприятия   на   начальном   этапе   требовала   согласования     9  инстанций     —   налоговых     органов,   местной     администрации, пенсионного фонда, статистических органов, соцстраха, регистрационной   палаты,  медстраха,  санэпидемстанций,  пожарной   службы.  До   недавнего     времени     стоимость     регистрации      предприятия       «под   ключ» в   Москве    составляла     около    400  долларов     (включая     неформальную составляющую).  Принятая в 2002 г.  Министерством по налогам и сборам   (МНС)   и   упрощенная   процедура  регистрации,  предусматривающая    оформление       всех   документов    «в  одном    окне»,   позволила   существенно снизить роль данного барьера.  Однако к настоящему времени найдено      достаточно      много    путей   для   игнорирования        технологии «одного   окна»,   а   процесс   регистрации   без   «подмазки»   занимает   полтора    —  два   года.

     Далее,    для   получения     права    на  осуществление       хозяйственной

деятельности       предпринимателю         необходимо      преодолеть     сложности, связанные       с  лицензированием.    Перечень     видов    деятельности,     подлежащих      лицензированию,   утвержден         Федеральным       законом     от  8  августа    200 1  г.  «О  лицензировании         отдельных     видов    деятельности» №    128-ФЗ.   Этим   же  законом  установлена  единая   величина  лицензионного   сбора   —    1300   рублей.   Предполагалось,   что   установление   единых   фиксированных   сумм   и   порядка   их   зачисления   в   бюджет,   а также упорядочение органов, осуществляющих лицензирование, позволит снизить     уровень    административных         барьеров    для   бизнеса.

      Однако  изучение  показало,  что  в   этой  сфере  начала активно  развиваться     деятельность      посреднических       организаций.     Сами    посредники     обычно    называют     свою    деятельность     «услугами     по  согласованию   вопросов,   связанных   с   получением   лицензии».   Соответственно официальная        стоимость     лицензии     не  превышает      и  двадцатой    части ее   фактической   стоимости.   Схожая   схема  действовала   в   отношении лицензий Госстроя, Минздрава, МПТР, Минэнерго, Минкультуры и т.д.

     По данным МНС, на 2002 г. в России зарегистрировано 3,1  млн. юридических лиц.  Из  них реально работало около  2   млн.,  остальные являлись   фиктивными   организациями.   Обычно   в   среднем   на   одну фирму (предприятие) приходится, как минимум, две лицензии. Среднюю стоимость лицензии можно оценить в 600-800 долларов. Таким образом,  процедура  разовой   выдачи   лицензий   обходится   приблизительно   в   1,2—1,6   млрд.   долларов.   Если   взять   приближенную   оценку того,   что   имеют   чиновники   от   функционирования   посреднических структур (как минимум,  15%), то их ежегодный доход составлял около 40—50  млн.  долларов.  В   настоящее  время   «посреднический   процент» приближается       подчас   к   40—50%.

     С   учетом   избыточности,   противоречивости,   необоснованности, а главное,   неэффективности        большинства   существующих        ограничений   можно   сделать   вывод     о   том,   что   барьерная  система   в  России сохраняется      именно    с  целью   извлечения     чиновниками      статусной ренты, а не для повышения экономической эффективности.  Правда, доходы   в   карман  чиновников   перетекают   в   основном   не   из   государственного,   а из частного   сектора,  что  позволяет   говорить  о   том,  что бюджет не испытывает избыточной дополнительной нагрузки,  а скорее,  о   дополнительной   нагрузке   на  экономику   в   целом.

     Подобное положение дел объясняется тем, что в настоящий момент   проблема   административных   барьеров   в   целом   решается   в   отрыве   от   задач  реформирования       государственной     службы.    Причина существования   этих   барьеров   кроется   не   столько   в   несовершенстве

существующего законодательства (существующие законы можно рассматривать   как   следствие),   сколько   в   неэффективной   организации

государственной      службы,   и   прежде   всего   системы   стимулирования

оплаты труда чиновников.  С этой точки зрения,  борьба с административными   барьерами   путем   повышения   внимания   к   нормотворческим   процессам   без   решения     соответствующих   задач   реформирования   государственной   службы,  связанных   с   мотивацией   чиновников, представляется      малоперспективной       мерой.

     При    этом   также   необходимо      учесть  имеющуюся       практику    не

разворовывания, а перераспределения финансовых ресурсов с целью

обеспечения элементарного функционирования государственных органов.   Она   сохраняется    по   двум   причинам:   относительно   положительной и явно отрицательной. Когда говорят об относительно положительных фактах барьерной системы, имеют в виду достаточно многочисленные   случаи,   когда   с   ее   помощью   удавалось   «чинить   прорехи»   в   государственном  бюджетировании.   Если  на протяжении  более десятка  лет   не   выделялись   средства   на   текущий   и   капитальный   ремонт   зданий,   на   приобретение   транспорта,   компьютерной   техники, канцелярских   расходов  и   т.д.,  то решение этой  проблемы   и   «вылезало»   в   таких   вот   не  самых   правильных формах.  Винить  государственных работников в распространении такой практики было бы несправедливо.   Если   говорят   о явно   отрицательных   тенденциях   барьерной системы, то речь всегда идет о смыкании бюрократизма со взяточничеством   и   коррупцией.  Бюрократизм  в российском   государстве  стал питательной   базой   коррупции.

      При принятии во внимание перечисленных выше фактов можно смело     оценить     расходы     федерального       бюджета     на   государственное управление не в 3,4%, а примерно в 11 — 12% от расходной части бюджета.  Если же  к   ним  прибавить дивиденды  хотя   бы  от   «административных   барьеров»,   то   общие   затраты          на   функционирование          отечественной       бюрократической         машины       представляются        чрезвычайно большими.

      В   настоящее  время   в   России   имеется   три   главных   субъекта  политики:   глава   государства   (в   данном        случае    президент),   политические руководители и бюрократия (выражающие волю правящего класса),  а   также   народ.   И   в   этом   треугольнике   пассивной   силой   всегда остается     народ.   Внешне   активным   обычно   выступает   глава   страны. Но   внутренне   активными           всегда   проявляют   себя      политические   руководители   и   бюрократия.  Они   отбирают   себе  основные  плоды   всех реформ,   никогда   не   подпуская   народ          к  власти.   Причем   делают   это в такой   степени,  что   народ   реально   не   может   решать   судьбу   передачи   властных   полномочий   в   стране  от  одного  ставленника  политических   кланов   и   бюрократии другому.  Никакой   антибюрократической революции   В.В.   Путину   пока   провести   не   удалось.

      Антибюрократическая   революция   —   это  глубокая   политическая реформа,   очертания   которой   и   само   желание   провести              которую   до сих    пор   не   проглядываются.   Трудность   в        том,   что   антибюрократическую      революцию       нужно     осуществлять      либо    прямо     революционным   путем   (с   опорой   на  массы,  т.е.  через   некоторое   насилие),  либо через    создание     социально-правового          контроля,      что  требует    значительного времени и многообразных усилий. Судя по всему, В.В. Путин выбрал второй путь. В процессе административной реформы он много внимания уделяет в основном созданию ведомственных контрольных органов.   Однако   на   помощь   ему   должен   прийти       социальный   контроль гражданского общества.  А вот с этим дела пока обстоят неважно.  На федеральном и некоторых региональных уровнях созданы общественные палаты, но они пока лишь осваиваются, «ищут» для себя

поле   деятельности.

     Олигархический капитал не заинтересован в антибюрократической революции. Все, что нужно для своего процветания, у него давно схвачено.   Профсоюзные   лидеры   в   процессе   «ельцинского   десятилетия»    сумели   отхватить   себе   достаточно   лакомые   куски   и    никак   не хотят никаких революций. Достаточно многочисленная политическая партия, выражающая интересы рабочего класса —   КПРФ, из-за предательского     курса   своих   руководителей     серьезно   утратила   влияние в массах    и  вряд   ли  сможет   поучаствовать   в   этой   работе.   Активную силу   представляет   мелкий   и   отчасти   средний   капитал,   а   также   интеллигенция   и   крестьянство.   Но   все   эти   классы,   изрядно   униженные,  задавлены махровым бюрократизмом и лишь с большим трудом пробиваются       к  элементарной     демократии.      Активизация     всех   этих социальных      сил   и  привлечение     их  к  созидательной     политической работе   послужат   усилению   и   ускорению   процессов   антибюрократической   революции.

     Что   можно   было   бы   предпринять   для   ограничения   негативных

последствий   закона   самовозрастания   бюрократизма   в   государственных    организациях?

     Если в советское время государство доминировало в экономике, то теперь оно должно в основном уйти из этой сферы деятельности. Данная мера является   базисной во взаимодействии  политики и экономики      (материального   производства)   в      новых   условиях.   Политические    руководители      и  гражданские     служащие     впредь   более   осторожно     и  внимательно   должны        определять:    1)  быть   или   не  быть трансфертам в регионе и в каком объеме; 2) экспортные квоты; 3) тарифные   скидки;  4)   возможность   индивидуальной   реструктуризации долгов; 5) преференции в обслуживании бюджетных счетов; 6) льготность финансирования; 7) допуск к инфраструктуре для экспортных поставок   и   т.д.   Вся   эта   деятельность   должна   контролироваться     обществом.   Там,   где   федеральные   и   региональные   органы   вынуждены все-таки   принимать   определенные   экономические  решения   (выполняя тем самым свои регулятивные функции), они должны это делать на   основе   четких,   прозрачных,   законодательно        утвержденных      правил    и   процедур.   «Чем   меньше   государства   в   экономике,   тем   лучше для   бюджета».

      Следовательно, основным путем преодоления негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе может и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен     все   еще   сложной    иерархической      системы     государственного управления   всем   и   вся   необходимо   повсеместно   вводить   различные формы   социального   самоуправления.   Именно   самоуправляющиеся социальные   организмы   (предприятия,   села,  поселки,  города,  регионы   и   т.д.)  могут   послужить действенным рычагом   в   борьбе  с   бюрократизмом.

      Управление  такой  большой  и   сложной   системой,  каковой является    Российская      Федерация,   не   может   быть   жестким,   детализированным,   каким   оно  до   сих   пор   является.   Нам   нужна  система   социального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности),  а   система лишь  координировала  бы   их   взаимодействия.

      Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и   хорошо   отлаженная   система   контроля   управляемых   за   деятельностью   управляющих.  Действенный   контроль   «низов»   необходимо   будет   ставить   заслон   на   пути  различных   извращений   и   злоупотреблений   со   стороны   «верхов».   Предложенные   Президентом   РФ   выборы глав    исполнительной   власти   законодательными   собраниями   территорий  по рекомендации главы государства вполне вписываются в решение  данной   проблемы.   В   систему   социального   контроля   должны входить   как   общие   контрольные   органы   (Прокуратура   РФ   и            Счетная   палата  РФ) ,  так и отраслевые  (ведомственные).  Формирующееся   гражданское   общество   целесообразно   нацелить   именно   на   антибюрократические   традиции   цивилизованного   общества.

      Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство,   правовая        защита   человека   от    всех   возможных      форм бюрократизма,   разработка   и   принятие   нормативных   актов   о   непременной   компенсации   за   нанесенный   человеку   материальный   и   моральный  ущерб.  Своевременная   нейтрализация   бюрократизма руководителей   любого   уровня        и  любой   сферы   социального   управления является     залогом,    необходимым       условием     пробуждения       инициативы   и   самодеятельности   людей.