Материал по административным процедурам

Административные процедуры в системе общеправовых процедур

Для осуществления компетенции государственных органов, решения задач государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц нормативно устанавливаются общие и специальные процессуальные формы, в рамках которых определяются и используются на практике соответствующие правовые процедуры - законотворческие, административные (управленческие), судопроизводственные.

Законодательная власть осуществляется с помощью законотворческих правовых процедур, непосредственно устанавливающих порядок принятия законов. Вместе с тем в данной сфере государственной деятельности используются и иные процедуры так называемого подготовительного характера, т. е. процедуры, непосредственно не относящиеся к деятельности парламента (в прямом смысле этого слова), но способствующие реализации законодательного процесса.

Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства (правосудия), которое также можно представить в виде специальных правовых процедур, разработанных для данного вида государственной деятельности. Они законодательно включены в процессуальные кодексы Российской Федерации (ГПК, АПК, УПК).

Реализацию исполнительной власти, осуществление государственного управления, а также деятельности исполнительных органов местного самоуправления и всех уполномоченных должностных лиц невозможно представить вне нормативно установленных правовых процедурных порядков или, как иногда говорят, административно-управленческих процессов. Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется не только множеством материальных норм, но и системой процедурных административно-правовых норм.

Исполнительная власть осуществляется посредством правоприменительной (правоисполнительной) и правотворческой (нормотворческой) деятельности. Однако административные процедуры создаются и используются только в правоприменительной деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, в том числе в процессе принятия индивидуальных административных актов. Нормотворчсская деятельность органов исполнительной власти строится, как правило, на основе соответствующих нормативных правовых актов, которые не устанавливают в качестве предмета правового регулирования административно-процедурную деятельность.

Административные процедуры как правовой институт в структуре административного процесса

Административные процедуры имеют важнейшее юридическое значение в практике государственно-правового строительства и публичного управления. Институт административных процедур — неотъемлемая часть современного административного права. В странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок, демократизм, открытость функционирования аппарата государственных органов, реальная ответственность государственных служащих и должностных лиц.

Административные процедуры, как бы они ни понимались в теории административного права и практике государственного управления, связываются с созданием специального правового порядка в осуществлении тех или иных управленческих действий либо принятии соответствующих административных решений. Следовательно, административные процедуры необходимо рассматривать как важнейший административно-правовой институт, логически вписывающийся в структуру административно-правового регулирования.

Появляющиеся в законодательстве правовые процедуры, в том числе административно-правовые, целесообразно оценивать с позиций юридической значимости, практической полезности, принципиальной отраслевой правовой принадлежности.

Административные процедуры (в литературе они часто называются позитивными административными процедурами), их правовая регламентация и, главное, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на осуществление гражданами и организациями своих прав и свобод. Поскольку все субъекты права так или иначе вступают в различные отношения с исполнительными органами государственной и муниципальной власти и их должностными лицами, то административные процедуры весьма многообразны и широко распространены в управленческой практике.

Административные процедуры — реально существующие процедурные правовые нормы, которые могут быть структурированы и систематизированы. И если в процессе такой структуризации обнаружатся пробелы и противоречия, это еще не повод отрицать правовой характер данной группы процедур. Место для них подготовлено всей системой отрасли административного права, без них данная отрасль права не будет целостной и завершенной.

Административные процедуры традиционно включаются авторами в структуру административного процесса. Вместе с тем в литературе отстаивается мнение, что управленческий процесс не относится к процессу административному ни по одному из традиционных признаков, отделяющих одну отрасль процессуального права от другой. При этом предлагается связывать управленческий процесс с многочисленными административными процедурами, которые юридически «оформляют» практическую деятельность по управлению. Под управленческим процессом понимается порядок достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия.

Административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий. Например, в европейских странах действуют специальные законы об управлении (законы об административном производстве или о процессуальной деятельности в сфере управления). Россия только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно даже предположить, что отсутствие законов об административных процедурах демонстрирует неразвитость российского административного законодательства и российской теории административного права, поскольку исторически становление современного административного права проходило в направлении усиления влияния и власти права (законов, порядков) на публичное управление, т. с. административная практика во всем ее многообразии и масштабности должна испытывать нормативную «нагрузку» и осуществляться по нормативно установленным правилам. Управленческий процесс должен основываться на установленных в законах правовых нормах. Следовательно, важнейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регулирующих административные (управленческие) процедуры (название соответствующего закона в российской научной литературе сейчас вырабатывается, например «управленческий процедурный кодекс», «закон «Об административном производстве», «закон «Об административных процедурах»).

Понятие, содержание и принципы административных процедур

Теоретический анализ существующих в современной литературе мнений ученых о сущности, назначении, перспективах законодательного регулирования и отраслевой принадлежности административных процедур позволяет констатировать, что административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты);административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, зашита прав и свобод человека и гражданина. В России изданы научные труды, непосредственно посвященные изучению всех сторон данного сложного административно-правового института. По этой проблематике было защищено в последние годы несколько диссертаций.

Об административных процедурах говорится как о системе административно-процедурных правоотношений, складывающихся в различных административно-правовых институтах. Административно-процедурные правоотношения, обладающие признаком однородности, находятся в системе более широких администрагивно-процессуальных отношений.

В структуру административно-процедурных правоотношений включаются: «позитивные», т. е. неконфликтные, правоотношения, которые формируются между исполнительными органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и между гражданами и организациями — с другой. Содержанием таких правоотношений в области публичного управления (государственного или муниципального управления) является потребность в осуществлении либо реализации гражданами и организациями принадлежащих им прав, свобод или законных интересов (эти отношения называются иногда внешними публичными правоотношениями).

Основная цель формирования административных процедурных правоотношений — установление административного правового порядка осуществления управленческих действий; реализация прав и исполнение обязанностей граждан и организаций; обеспечение законности публичного управления; установление гарантий справедливости и обоснованности принятия административных актов или совершения управленческих действий; совершение юридически значимых действий в отношении заявителей.

Содержание административных процедур включает следующие элементы: цель административных процедур; их правовая регламентация; принципы административных процедур; порядок осуществления управленческих действий; рассмотрение и разрешение административных дел; исполнение решений, принятых по административным делам.

Современный законодатель под административными процедурами понимает установленный порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. При этом в действующих в других странах законах об административных процедурах устанавливается порядок рассмотрения и разрешения административных дел посредством использования административных производств (т. е. урегулированный административной процедурой процесс рассмотрения и разрешения административного дела).

Признаками административных процедур являются:

§     реализация компетенции соответствующего исполнительного органа публичной власти. При этом властные административные полномочия обеспечивают исполнение соответствующих функций управления;

§     создание процедурных форм, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

§     правовая форма осуществления публичного управления и исполнительной власти;

§     нормативность административных процедур, т. с. нормативно установленный порядок их применения;

§     административно-правовая регламентация целей и задач соответствующей административной процедуры;

§     определение административно-правового статуса участников (субъектов) административных процедур, т. е. субъектов процедурных правоотношений;

§     рассмотрение и разрешение индивидуального административного дела;

§     связь реализации административной процедуры с применением норм различных отраслей материального права;

§     принятие различных правовых актов управления (как промежуточных, так и окончательных).

По содержанию административно-процедурная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве (административно-правовых споров), ни с применением мер административного принуждения.

Административная процедура с точки зрения своей внутренней структуры рассматривается как система последовательно совершаемых уполномоченными субъектами организационных действий, оформляемых в промежуточных и окончательных решениях по каждому административному делу. Основными стадиями административных процедур являются: возбуждение административного производства; рассмотрение административного дела; принятие решения по административному делу (принятие административного акта); пересмотр решения по административному делу; исполнение решения по административному делу.

Принятие решения по административному делу, как правило, отождествляется с принятием административного акта. Таким образом, на практике административные процедуры рассматриваются как форма принятия административного акта. Поэтому центральная часть законов различных стран об административных процедурах содержит главу, которая называется «Административный акт». В нее, как правило, входят следующие статьи: о форме и содержании административного акта; принятии и вступлении в законную силу административного акта; разъяснении административного акта; отмене административного акта; возврате и компенсации в связи с отменой административного акта; пересмотре административного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Завершающей в административно-процедурных законах в большинстве случаев является глава «Исполнительная процедура», в которой устанавливаются правила исполнения административного акта, срок его добровольного исполнения, принудительное исполнение административного акта и последствия его неисполнения.

Основными принципами административных процедур являются:

1. законность, т. с. точное соблюдение участниками административного производства Конституции РФ. федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов РФ. Любое действие или решение административного органа должно соответствовать законам; административные органы должны действовать исключительно в пределах предоставленных им законодательством полномочий;

2. презумпция достоверности, т. е. поданные заявителями сведения о фактических обстоятельствах рассматриваемого административным органом административного дела считаются достоверными и подлинными во всех случаях до того момента, пока обратное не будет доказано должностными лицами административного органа;

3. запрет злоупотребления правом, т. е. применение административным органом всякого правового акта только в строгом соответствии с его смыслом и главной целью. Недопустимо злоупотреблять пробелами или неясностями действующего законодательства в процессе деятельности административных органов;

4. запрет произвола, т. е. безусловное исключение из административной практики проявлений неравного подхода в оценке одних и тех же фактических обстоятельств дела в одинаковых правовых ситуациях;

5. запрет бюрократического формализма, т. е. запрет для административных органов обременять заинтересованных лиц обязанностями или отказывать им в предоставлении права лишь в целях соблюдения их внутриорганизационных правил и требований. Если рассматриваемое административное дело может быть разрешено без соблюдения указанных правил, то административным органам запрещено использовать во вред заинтересованным лицам факт несоблюдения ими внутриорганизационных правил и требований;

6. открытое рассмотрение административных дел в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления;

7. ведение производства по административным делам на русском языке. Административное производство может также вестись на государственном языке республики, являющейся субъектом РФ. Заинтересованным лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство по административному делу, разъясняется и обеспечивается право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, выступать и заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке либо на любом свободно избранном ими языке общения, а также пользоваться услугами переводчика в установленном законом порядке;

8. соразмерность осуществления любых действий административных органов тем целям и задачам, ради которых они осуществляются на практике;

9. право быть выслушанным. Административный орган вправе принять административный акт только при условии, что лицу, права или законные интересы которого ограничиваются данным актом, была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и правильного разрешения дела;

10. беспристрастность. Должностные лица административного органа обязаны обеспечить беспристрастное рассмотрение и разрешение административного дела;

11. обоснованность каждого административного решения или действия. На административном органе лежит обязанность всестороннего и глубокого исследования всех обстоятельств, имеющих значение для законного разрешения дела;

12. запрет для административного органа требовать от заинтересованных лиц документы, сведения о которых уже содержатся в имеющихся в деле более общих документах, дающих ясное и достаточное представление об их содержании для правильного разрешения данного административного дела (принцип «большее включает в себя меньшее»);

13. оперативность и экономичность, т. е. рассмотрение дела в достаточно короткие сроки и с разумной экономией сил и средств административного органа при осуществлении своих полномочий.

Виды административных процедур определяются, главным образом, сферами отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах, например:

регистрационные административные процедуры;

лицензионные административные процедуры;

сертификационные административные процедуры;

процедуры, направленные на осуществление компетенции управленческого органа;

процедуры, реализующие правовой статус гражданина или юридического лица;

разрешительные административные процедуры.

Основной вид административных процедур - позитивные. Это процедуры построения, организации и деятельности исполнительных органов публичной власти в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций; процедуры, способствующие осуществлению компетенции властвующих субъектов публичного управления (например, принятие актов управления; рассмотрение обращений граждан); процедуры совершения исполнительными органами публичного управления специальных правовых действий по регистрации, лицензированию, разрешению, контролю или надзору.

Позитивная административная процедура — это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

Если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах. Юрисдикционные, или административно-деликтные, процедуры — правоохранительные процедуры, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления. Как правило, из системы юрисдикционных административных процедур исключаются те, которые установлены в КоАП РФ.

  

Основные причины формирования законодательства об административных процедурах и его содержание

Закон «Об административных процедурах» создаст возможность для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры. С научно-теоретической точки зрения важное значение имеют различные аспекты понятия административных процедур, их сущность, признаки, причины и предпосылки существования, значение, функции, виды, источники. С практической точки зрения актуальными можно считать вопросы правового качества, эффективности закона об административных процедурах, проблемы их правового регулирования и вопросы совершенствования законодательства об административных процедурах.

Проблема упорядочения административных процедур неразрывно связана с обеспечением режима законности в сфере государственного управления, совершенствования организационной структуры исполнительных органов государственной власти, системы ее внутренних и внешних связей, а также реализации прав и свобод граждан и организаций. Существующее состояние российского законодательства, регулирующего административные процедуры, не отвечает современным потребностям и стандартам административно-правового регулирования правил публичного управления и порядка разрешения административных дел. Отсутствие единого нормативного акта об административных процедурах представляет собой огромный пробел в административном праве, в то время как зарубежные законодатели давно уже заполнили его (в США, Германии, во Франции и других государствах), приняв соответствующие законы. Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует).

Правовая регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать ликвидации юридических коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. они не будут выходить за пределы принадлежащих им полномочий и нарушать компетенцию государственных органов.

Потребность в надлежащем правовом регулировании административных процедур в специальном российском федеральном законе «Об административных процедурах» обусловлена необходимостью:

§     создания возможности для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры;

§     урегулирования правом взаимоотношений, складывающихся между органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и многочисленными неподчиненными субъектами — гражданами или организациями — с другой стороны;

§     установления полного, эффективно действующего и соответствующего современным стандартам в области публичного управления порядка осуществления управленческих действий, принятия административных актов, а также рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел;

§     обеспечения законности публичного управления, так как нормативное установление процессуальных правил в публичном управлении послужит целям обеспечения законности прежде всего тем, что урегулирует фактические отношения, закон придаст им формальную определенность и тем самым не допустит злоупотребления правом либо существенно ограничит такое злоупотребление;

§     определения административного правового статуса участников административных процедур (физические и юридические лица, реализующие предоставленные им права и свободы и защищающие их законные интересы);

§     учета широкой распространенности административных процедур в практике публичного управления и их классификации.

В течение последнего десятилетия было разработано два проекта закона «Об административных процедурах». Первым из них является проект, разработанный фондом «Конституция». Этот законопроект включает восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административных действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, их процессуальный статус и т. д.); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятия решения; 6) особые виды административных процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственных органов и их служащих). Таким образом, по мнению авторов законопроекта, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовых актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индивидуальные акты административных органов, касающиеся конкретного дела, предметом которых являются: 1) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; 2) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; 3) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении и установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Вторым проектом федерального закона «Об административных процедурах» является законопроект, внесенный в 2001 г. в Государственную Думу для рассмотрения депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным. Этот законопроект направлен на установление правил рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Указанный законопроект определяет принципы и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Административное дело определяется как совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованного лица. Административными процедурами предлагается считать установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок разрешения административных дел.

Рассматриваемый законопроект состоит из следующих глав: основные положения законодательства об административных процедурах (ст. 1-8); общие условия рассмотрения административных дел (ст. 9-14); представительство в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах (ст. 15-18); доказательства (ст. 19-30); административные расходы (ст. 31-35); процедурные сроки (ст. 36-38); подача заявления о рассмотрении административного дела (ст. 39-44); подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании (ст. 45-48); рассмотрение административного дела (ст. 49-56); решение по административному делу (ст. 57-62); упрошенная процедура рассмотрения административных дел отдельных категорий (ст. 63-66); условия и порядок обжалования решений по административным делам (ст. 67-70); подача административной жалобы (ст. 71-74); рассмотрение административной жалобы (ст. 75-80); исполнение решений по административным делам (ст. 81-88).

Статья 2 анализируемого законопроекта устанавливает отношения, регулируемые законодательством об административных процедурах. Законодательство об административных процедурах регулирует отношения по рассмотрению и разрешению исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления, их должностными лицами административных дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

По мнению авторов данного законопроекта, действие законодательства об административных процедурах распространяется на отношения в сферах:

§     регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

§     лицензирования отдельных видов деятельности;

§     регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

§     предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

§     предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

§     размещения государственных (муниципальных) заказов;

§     управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

§     выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

§     обязательной сертификации продукции, работ и услуг;

§     регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

§     регистрации транспортных средств;

§     предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

§     приватизации жилых помещений;

§     назначения и выплаты пенсий, пособий;

§     признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

§     выдачи документов, имеющих юридическое значение;

§     предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Действие указанного проекта федерального закона не распространяется на отношения в сферах:

§     подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;

§     приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;

§     производства по делам об административных правонарушениях, уголовного и гражданского судопроизводства;

§     установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;

§     государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;

§     проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством Российской Федерации;

§     эмиссии и обращения ценных бумаг;

§     подготовки и принятия управленческих решений, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;

§     подготовки и принятия управленческих решений субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.

Существуют и другие предложения по созданию законодательства об административных процедурах. Например, С. Д. Хазанов, рассуждая о возможном предмете правового регулирования федерального закона об административных процедурах, отмечает, что он должен распространяться на следующие виды административно-процедурных отношений:

1) лицензионно-разрешительные процедуры;

2) регистрационные процедуры;

3) правообеспечительные (правонаделительные) процедуры;

4) информационно-документационные процедуры;

5) экзаменационно-удостоверительные процедуры;

6) контрольно-надзорные процедуры;

7) юрисдикционные процедуры;

8) административно-деликтные процедуры (за исключением предусмотренных КоАП РФ);

9) административно-исполнительные процедуры (за исключением предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и КоАП РФ);

10) государственно-служебные процедуры, связанные с обеспечением правового статуса государственных служащих;

11) дисциплинарно-организационные процедуры;

12) процедуры применения мер административно-правового принуждения.

Некоторые авторы предлагают принять федеральный закон «Об административных процедурах», который, комплексно регулируя данный вид управленческих отношений, распространял бы свое действие только на так называемые внешнеаппаратные административные процедуры. Если говорить об уровнях правового регулирования административных процедур, то предлагается создание, например, трехуровневой системы правовой регламентации этих отношений: первый уровень — федеральный закон об административных процедурах; второй уровень — федеральные законы, регламентирующие отдельные процедурные производства; третий уровень — нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение федеральных законов, и административные регламенты органов исполнительной власти.

Как видно из приведенного анализа мнений российских ученых относительно сущности, содержания и значения административных процедур в системе исполнительной власти и публичного управления, становятся относительно ясными представления о главных чертах, принципах и модельных характеристиках будущего закона «Об административных процедурах».

Стремление законодателей создать качественный с точки зрения содержания и системы процедурных норм закон «Об административных процедурах» является своевременным и правильным шагом в направлении построения правового государства и, следовательно, в ограничении произвольного и неправомерного должностного поведения государственных служащих.

 

Понятие и система административных производств

В науке административного права административный процесс понимается в двух аспектах.

Широкий аспект рассматривает административный процесс как деятельность по осуществлению государственными органами различного рода административных процедур. Такое понимание процесса включает в себя порядок принятия нормативно-правовых актов и актов применения права. Следует отметить, что широкое понимание административного процесса противоречит его теоретическому толкованию. Процесс как юрисдикционная деятельность считается правоприменительным и обычно не допускает принятия новых и изменения действующих правовых норм. Многие ученые - административисты сходятся во мнении, что широкое понимание административного процесса следует свести к понятию административной процедуры, а собственно административный процесс рассматривать в узком аспекте.

Узкий аспект рассматривает административный процесс как деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел. Такое понимание процесса является основным.

Административный процесс как юрисдикционная деятельность характеризуется следующими признаками:

1.                   Административный процесс – есть государственно-властная деятельность. Она осуществляется только специально уполномоченными государственными органами, наделенными властными функциями.

2.                   Административный процесс – есть правоприменительная деятельность, именно в рамках процессуальных отношений реализуются конкретные нормы административного права.

3.                   Административный процесс – это деятельность по применению специальных мер государственного принуждения.

4.                   Основанием административного процесса является административно-правовой спор.

5.                   Целью административного процесса является, прежде всего, защита прав и законных интересов участников административно-правовых отношений независимо от их должностного, имущественного или семейного положения, дача правовой оценки поведению сторон возникшего спора.

6.                   Административный процесс осуществляется преимущественно во внесудебном порядке.

В связи с различиями во взглядах на содержание административного процесса в науке административного права существуют и различные подходы к пониманию его структуры.

В целом в современной административно-правовой науке сложилось два основных подхода к пониманию структуры административного процесса.

Первый подход заключается в том, что в структуре административного процесса как единого правового явления выделяют отдельные виды административного процесса. Так, в частности, Д.Н. Бахрах и И.В. Панова выделяют три вида административного процесса: административно-правотворческий, представляющий собой деятельность по принятию нормативных административных актов, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), представляющий собой деятельность по принятию правоприменительных актов, и административно-юрисдикционный, представляющий собой деятельность по разрешению споров, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения. П.И. Кононов полагает, что в структуру административного процесса в целом входят следующие его виды: административно-распорядительный, осуществляемый в ходе обеспечения реализации физическими и юридическими лицами предоставляемых им нормами права субъективных юридических прав и возлагаемых на них обязанностей, административно-принудительный, осуществляемый в ходе принудительного обеспечения соблюдения и исполнения этими лицами установленных нормами права правил поведения, и административно-защитный, осуществляемый в ходе правовой защиты субъективных юридических прав этих лиц в административном порядке. При этом названные авторы подразделяют выделенные ими административные процессы на соответствующие административные производства. Д.Н. Бахрах и И.В. Панова не указывают исчерпывающего перечня административных производств. П.И. Кононов выделяет в структуре предложенных им трех административных процессов 13 административных производств.

Второй подход к пониманию структуры административного процесса сводится к тому, что административный процесс как единое правовое явление подразделяется не на виды процесса, а непосредственно на административные производства. В частности, В.Д. Сорокин выделяет в структуре административного процесса в целом девять видов административных производств: производство по принятию нормативных актов государственного управления, производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, производство по административно-правовым жалобам и спорам, производство по делам о поощрении, производство по делам об административных правонарушениях, производство по дисциплинарным делам, лицензионное производство, регистрационное производство, исполнительное производство. Все перечисленные производства В.Д. Сорокин объединяет в три группы: правотворческое производство, правонаделительные производства, правоохранительные производства. Указанный подход В.Д. Сорокина к структуре административного процесса разделяет и Ю.В. Кивич. А.П. Коренев выделял в структуре административного процесса следующие производства: по обращениям граждан, по делам о поощрении, по делам о дисциплинарных проступках, по делам об административных правонарушениях. Несколько своеобразную позицию по вопросу о структуре административного процесса занимал Ю.М. Козлов, который выделял в административном процессе два вида производств: административно-процедурное и административно-юрисдикционное. В свою очередь административно-процедурное производство подразделялось им на виды: лицензионно-разрешительное, регистрационное, правотворческое, а административно-юрисдикционное на такие виды, как, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам.

С нашей точки зрения, следует поддержать позицию В.Д. Сорокина о том, что административный процесс обладает единством и не может состоять из отдельных видов процессов. Единый административный процесс состоит из административных производств, являющихся структурными частями этого процесса и отражающих особенности разрешения в его рамках отдельных категорий индивидуальных административных дел.

Далее возникает закономерный вопрос о том, что же такое административное производство, каковы критерии выделения этих производств в структуре административного процесса?

В науке административного права существуют следующие точки зрения по этому вопросу.

1. Административное производство определяется как система норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел.

2. Административное производство рассматривается как нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

3. Административное производство характеризуется в качестве особого вида административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Нам представляется, что наиболее правильной является последняя точка зрения, поскольку административное производство- это составная часть властной деятельности административных органов по разрешению индивидуальных административных дел, именуемой административным процессом.

Итак, административное производство - это отдельный вид властной деятельности административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел.

Каковы критерии выделения в структуре административного процесса таких отдельных видов властной деятельности административных органов, то есть административных производств?

В административно- правовой литературе в качестве такого критерия, как правило, называется характер, содержание индивидуальных административных дел, разрешаемых в рамках административного процесса.

В то же время некоторые авторы к числу критериев выделения административных производств относят не только содержание разрешаемых в рамках административного процесса индивидуальных юридических дел, но и процессуальные особенности их разрешения.

Предложим собственный подход к пониманию административного производства и критериев выделения административных производств

С нашей точки зрения, административное производство - это урегулированная администраративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению в соответствии со специальной административной процедурой посредством использования специальных административно-правовых методов подведомственных им индивидуальных административных дел определенной категории.

Полагаем, что в структуре административного процесса могут быть выделены группы административных производств, каждая из которых включает соответствующие их виды.

Критерием выделения групп административных производств в административном процессе, по нашему мнению, является категория административных дел, то есть группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, требующих разрешения соответствующим компетентным административным органом. Например, группа дел о предоставлении субъективных юридических прав, группа дел о применении мер административного принуждения;

Критериями выделения видов административных производств в соответствующих группах являются:

а) используемые соответствующим административным органом специальные административно-правовые методы и способы разрешения подведомственных ему индивидуальных административных дел определенной категории. В частности, при выделении видов административных производств можно учитывать такие используемые при разрешении индивидуальных административных дел методы, как метод контроля (надзора), метод административного принуждения, метод распорядительства, метод удостоверения (подтверждения) каких-либо фактов, метод разрешения.

б) Специальная административная процедура, то есть специальный, установленный административно-процессуальными нормами порядок разрешения соответствующей категории индивидуальных административных дел.

Использование этих двух указанных критериев в совокупности, в комплексе, позволяет, с нашей точки зрения, достаточно точно определить в структуре административного процесса исчерпывающий перечень групп административных производств и исчерпывающий перечень видов производств в этих группах.

Исходя из предложенных выше критериев, используя их вначале по отдельности, а затем в комплексе, попытаемся выделить в структуре административного процесса отдельные группы административных производств, а в них - соответствующие их виды.

Как было указано выше, критерием выделения групп административных производств является категория индивидуальных административных дел, подлежащих разрешению в рамках административного процесса. Для определения групп административных производств выделим вначале категории индивидуальных административных дел, разрешаемых в ходе административного процесса.

С нашей точки зрения, в рамках административного процесса разрешаются четыре большие группы индивидуальных юридических дел:

а) дела, связанные с обеспечением реализации прав и обязанностей участников административных правоотношений, предусмотренных как нормами административного, так и других отраслей права, которые могут быть охарактеризованы как административно-регулятивные дела, например, дела о назначении пенсии, о предоставлении земельных участков, о регистрации прав на недвижимое имущество и т.п.;

б) дела, связанные с осуществлением административного наблюдения за соответствием поведения участников административных правоотношений действующему законодательству - административно-наблюдательные дела, например, дела о проведении государственного контроля и дела о проведении государственного надзора в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц;

в) дела, связанные с применением к участникам административных правоотношений предусмотренных законодательством мер административного принуждения - административно-принудительные дела, например, дела о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности, о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности;

г) дела, связанные с разрешением споров, возникающих между участниками административных правоотношений, и обеспечением административной защиты их нарушенных прав и законных интересов- административно-защитные дела, например, дела о разрешении жалоб на действия (бездействие) и решения административных органов, дела о разрешении разногласий, возникающих между административными органами.

Исходя из перечисленных категорий индивидуальных административных дел в структуре административного процесса в целом представляется возможным выделить следующие группы административных производств:

1) административные производства по разрешению административно-регулятивных дел - административно-регулятивные производства;

2) административные производства по разрешению административно-наблюдательных дел - административно-наблюдательные производства;

3) административные производства по разрешению административно-принудительные дел - административно-принудительные производства;

4) административные производства по разрешению административно-защитных дел - административно-защитные производства.

Рассмотрим подробнее каждую из выделенных нами групп административных производств и виды производств, входящих в эти группы.

Прежде всего, необходимо отметить, что выделенные группы административных производств существуют как во внутренней, так и во внешней властной деятельности соответствующих административных органов.

Здесь нами будут рассмотрены только те административные производства, которые возникают в составе соответствующих групп в ходе внешневластной деятельности административных органов.

Итак, сформулируем понятие и определим состав каждой из выделенных нами групп административных производств, осуществляемых в ходе внешневластной деятельности административных органов.

1. Административно-регулятивные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами соблюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-регулятивных дел.

В группу административно-регулятивных производств, с нашей точки зрения, можно включить следующие производства.

1.1. Правопредоставительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или правового статуса посредством издания (принятия) соответствующего индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, решения и т.п.). В ходе данного производства разрешаются, в частности, индивидуальные дела о назначении пенсий и пособий, о предоставлении земельных участков, о приеме в гражданство РФ и о выходе из гражданства РФ, о предоставлении права на отсрочку или рассрочку уплаты налога и т.п. Это вид производства в литературе выделяют только два автора: Д.В. Осинцев и П.И. Кононов.

Правопредоставительное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок, ходатайств) заинтересованных физических и юридических лиц. Соответствующий административный орган рассматривает поступившее заявление и приложенные к нему необходимые документы, как правило, в отсутствие заявителя, и принимает решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении требования заявителя. На основании решения об удовлетворении заявленного требования заявителю выдается соответствующий правоустанавливающий документ (удостоверение, свидетельство, справка и т.п.)

1.2. Регистрационное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению и официальному подтверждению специальных субъективных прав (правового статуса) физических и юридических лиц, иных юридических фактов, имеющих значение для реализации субъективных прав и обязанностей этих лиц, посредством государственной регистрации указанных прав (правового статуса), юридических фактов и иных объектов. В ходе регистрационного производства разрешаются, в частности, дела о предоставлении организации статуса юридического лица, о предоставлении статуса индивидуального предпринимателя, о подтверждении права на недвижимое имущество, о подтверждении права на транспортное средство, о подтверждении факта заключения брака и т.п.

Регистрационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок) заинтересованных физических и юридических лиц и приложенных к ним необходимых документов. После приема документов осуществляется проверка правильности их оформления и достоверности, содержащихся в них сведений, а в необходимых случаях и соответствующая экспертиза. По окончании такой проверки уполномоченное должностное лицо принимает решение о регистрации заявленного права, (правового статуса) объекта или юридического факта и вносит соответствующую запись об этом в государственный реестр (книгу регистрации и т.п.). Указанная запись, с нашей точки зрения, является индивидуальным правовым актом, подтверждающим субъективное право (правовой статус) лица или иной юридический факт. На основании указанной записи в государственном реестре заявителю выдается соответствующий правоустанавливающий документ- свидетельство о государственной регистрации права, объекта или юридического факта.

1.3. Лицензионно-разрешительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специального субъективного права на осуществление определенного вида предпринимательской или иной деятельности или на совершение определенных действий посредством выдачи этим лицам специального письменного разрешения (лицензии). В процессе данного производства предоставляются, в частности, права на осуществление таких видов деятельности, как перевозка грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3.5 тонн, образовательная деятельность, банковская деятельность и т.д.

Лицензионно-разрешительное производство возбуждается на основании соответствующего заявления физического или юридического лица, претендующего на получение права на занятие определенным видом деятельности или на совершение определенных действий, и приложенных к нему необходимых документов. После рассмотрения представленных документов уполномоченным должностным лицом принимается решение о выдаче заявителю лицензии или иного специального разрешения, о чем делается запись в соответствующем реестре. Лицензия или иное разрешение, по нашему мнению, не является индивидуальным правовым актом. Это правоустанавливающий документ. Индивидуальным правовым актом, является само решение компетентного административного органа о выдаче лицензии (разрешения), выраженное, в том числе, в виде записи в соответствующем реестре.

1.4. Правоудостоверительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по официальному удостоверению определенных фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав и возложенных на них законодательством обязанностей, посредством проведения соответствующих проверок и экспертиз. В рамках этого производства разрешаются, в частности, дела об аккредитации образовательных учреждений, об аттестации продукции, работ и услуг, об установлении состояния здоровья гражданина, поступающего на военную службу или на службу в органы внутренних дел, об установлении факта открытия месторождения полезного ископаемого и т.п. Впервые в литературе на существование административно-удостоверительных производств было указано Д.В. Осинцевым. Более детально правовые основы данного производства были разработаны П.И. Кононовым.

Данное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений заинтересованных лиц либо по инициативе компетентных административных органов. В ходе этого производства осуществляется проверка, а в некоторых случаях и экспертиза соответствия деятельности организаций, физических лиц, производимой ими продукции, оказываемых ими услуг требованиям действующего законодательства, государственных стандартов, посредством экспертизы устанавливаются определенные факты, имеющие юридическое значение для заинтересованных физических и юридических лиц. По результатам указанной проверки (экспертизы) заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается соответствующее заключение сертификат, свидетельство, справка, подтверждающие определенные юридические факты.

1.5. Экзаменационное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством приема у этих лиц соответствующих квалификационных экзаменов или проведения в отношении указанных лиц иных испытаний и подведения их итогов В ходе данного производства физическим лицам предоставляются, в частности, такие специальные права, как право на управление транспортным средством, право на обучение в высшем учебном заведении, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности, право на занятие должности судьи, правовой статус кандидата и доктора наук.

Впервые в административно-правовой науке экзаменационно-конкурсное производство было выделено П.И. Кононовым.

Экзаменационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений физических лиц, заинтересованных в приобретении определенного субъективного права или правового статуса. В ходе данного производства осуществляется прием специальных (квалификационных) экзаменов у указанных физических лиц, либо проведение в отношении их иных испытаний, по результатам которых принимается решение о предоставлении претендентам специального права или правового статуса. Решение экзаменационного органа является индивидуальным правовым актом, на основании которого лицу, выдержавшему экзамен или иное испытание, выдается соответствующий правоустанавливающий документ: свидетельство, удостоверение, диплом, аттестат.

1.6. Конкурсное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством организации, проведения и подведения итогов конкурса, в котором эти лица принимают участие. Посредством конкурсного производства физическим и юридически лицам предоставляются, в частности, такие права, как право на замещение вакантной должности профессорско-преподавательского состава высшего учебного заведения, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности.

Конкурсное производство, с нашей точки зрения, следует отграничивать от экзаменационного производства, поскольку при проведении конкурсов, лица, участвующие в них, как правило, не сдают экзамены и не подвергаются каким-либо иным испытаниям. В ходе конкурсного производства конкурсная комиссия оценивает претендентов на получение соответствующего субъективного права или правового статуса, как правило, на основании представленных ими личных документов, подготовленных ими программ и проектов. Кроме того процедура организации и проведения конкурсов существенно отличается от процедуры проведения экзаменов.

По результатам проведенного конкурса конкурсная комиссия принимает решение об определении победителя конкурса и соответственно о предоставлении ему искомого права или правового статуса.

1.7. Поощрительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по применению от имени Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований мер публичного поощрения в отношении физических и юридических лиц В рамках данного производства разрешаются, в частности, дела о награждении граждан государственными наградами, в том числе о присвоении им почетных званий, о награждении ценными подарками и денежными премиями, о награждении почетными грамотами и почетными дипломами.

Поощрительное производство возбуждается на основании ходатайств уполномоченных на то должностных лиц о поощрении того или иного физического или юридического лица, направляемых административным органам, компетентным принимать решения о применении соответствующих мер публичного поощрения. По результатам рассмотрения ходатайства компетентным административным органом принимается решение о применении в отношении указанного в ходатайстве лица соответствующей меры публичного поощрения либо об отказе в применении такой меры.

1.8. Призывное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по призыву граждан РФ на военную службу в вооруженные силы РФ, в иные войска и воинские формирования, а также на альтернативную гражданскую службу.

Данное производство возбуждается на основании решений военных комиссариатов и призывных комиссий при военных комиссариатах об очередном призыве граждан на военную и альтернативную гражданскую службу. В ходе призывного производства осуществляется медицинское освидетельствование призывников, изучение и рассмотрение имеющихся о них сведений. По окончании рассмотрения всех имеющихся материалов призывной комиссией принимается решение о призыве призывника на военную или альтернативную гражданскую службу или при наличии соответствующих причин об освобождении призывника от несения военной или альтернативной гражданской службы либо о предоставлении ему отсрочки в призыве на службу.

Подводя в целом итог рассмотрению вопроса об административно-регулятивных производствах, следует отметить, что в действующем административном законодательстве отсутствуют общие правовые основы осуществления всех перечисленных выше административно-регулятивных производств. Каждое из этих производств регулируется, как правило, ведомственными нормативными правовыми актами применительно к деятельности соответствующих видов административных органов. В целях унификации правовых процедур осуществления административно-регулятивных производств, в рамках которых различными административными органами разрешаются однородные по своему содержанию административные дела, представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон о процедурах разрешения административно-регулятивных дел.

2. Административно-наблюдательные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-наблюдательных дел.

Административно-наблюдательные дела - это дела, возникающие в процессе осуществления компетентными административными органами государственного контроля и надзора. В этой связи в целях выделения видов административно-наблюдательных производств возникает вопрос о разграничении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор».

В литературе разграничение государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами государственного управления (исполнительной власти), производится следующим образом. Государственный контроль рассматривается как наблюдение указанных органов не только за законностью, но и целесообразностью деятельности физических и юридических лиц. Административный надзор понимается как суженный, ограниченный государственный контроль, осуществляемый только за законностью деятельности физических и юридических лиц, то есть за соблюдением ими требований правовых и технико-правовых норм, предусмотренных действующим законодательством.

В то же время следует отметить, что действующее законодательство не разграничивает понятия «государственный контроль» и «государственный надзор». В частности, в федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» указанные понятия употребляются как равнозначные. При этом в статье 2 названного федерального закона государственный контроль (надзор) понимается как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Из анализа указанной нормы федерального закона видно, что законодатель рассматривает и государственный контроль, и государственный надзор как деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами обязательных требований, установленных действующим законодательством. В этой связи понятия «государственный контроль» и «государственный, в том числе административный, надзор» должны, с нашей точки зрения, рассматриваться и применяться в одном и том же значении.

С учетом указанных обстоятельств можно сделать вывод о том, что в группу административно-наблюдательных производств, входит лишь одно производство, которое может быть названо контрольно-надзорным.

Контрольно-надзорное производство - это властная деятельность компетентных административных (контролирующих, надзорных и иных) органов по осуществлению государственного контроля (надзора), то есть по проведению проверок в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц на предмет соблюдения ими действующего законодательства, основанных на нем технико-правовых норм.

Данное производство возбуждается компетентным административным органом на основании соответствующих заявлений, сообщений физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления о наличии в деятельности поднадзорного лица нарушений действующего законодательства либо по собственной инициативе этого органа. Дело возбуждается посредством принятия уполномоченным должностным лицом соответствующего административного органа решения о проведении проверки в отношении поднадзорного лица. Затем проводится сама проверка, в ходе которой используются различные методы административного наблюдения. По результатам проведенной проверки составляется соответствующий итоговый процессуальный документ: акт, заключение, справка. Итоговый документ и все материалы проверки рассматриваются уполномоченным должностным лицом административного органа, как правило, руководителем или заместителем руководителя этого органа, который принимает в отношении проверенного лица соответствующее решение, в том числе о применении к нему в случае необходимости адекватных мер административного принуждения. Однако, применение мер административного принуждения осуществляется уже в рамках других административных производств, возбуждаемых на основании результатов завершенного контрольно-надзорного производства.

К числу контрольно-надзорных производств относятся, в частности, производство по проведению налогового контроля, производство по проведению таможенного контроля, производство по проведению лицензионного контроля, производство по проведению пожарного надзора, производство по осуществлению санитарного надзора, производство по осуществлению архитектурно-строительного надзора и т.п.

Общие правовые основы и процедуры осуществления административного контрольно-надзорного производства действующим законодательством РФ не определены. В этой связи контрольно-надзорные дела разрешаются компетентными административными органами в соответствии с правилами, установленными именно для этих органов. Отсутствие единых унифицированных процедур разрешения данной категории административных дел приводит к тому, что они разрешаются в соответствии с ведомственным усмотрением, что в конечном итоге к нарушению конституционных прав физических и юридических лиц. В этой связи представляется необходимым разработка и принятие федерального закона «Об административном наблюдении (надзоре, контроле)», в котором должны быть определены единые общие требования к процедуре осуществления контрольно-надзорного производства, независимо от того каким именно административным органом такое производство возбуждается.

3. Административно-принудительные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-принудительных дел.

Административно-принудительные дела - это дела, возникающие в связи с применением компетентными административными органами к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам предусмотренных действующим законодательством и необходимых в конкретных жизненных ситуациях мер административного принуждения.

В целях определения категорий (видов) административно-принудительных дел, разрешаемых в рамках административно-принудительных производств, рассмотрим виды мер административного принуждения, применяемые компетентными административными органами в отношении физических и юридических лиц.

В административно-правовой литературе в зависимости от целей применения, традиционно выделяют четыре группы мер административного принуждения: меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры административной ответственности. В то же время в литературе существуют и иные подходы к классификации мер административного принуждения. В частности, Д.Н. Бахрах подразделяет все меры административного принуждения в зависимости от целей их применения на три вида: меры пресечения, восстановительные меры и меры взыскания (наказания). Выделяемые в литературе административно-предупредительные меры Д.Н. Бахрах не считает мерами административного принуждения, поскольку они применяются при отсутствии к лицам при отсутствии с их стороны противоправных действий К числу так называемых административно-восстановительных мер Д.Н. Бахрах относит такие меры как взыскание ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных строений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки и пени. Помимо Д.Н. Бахраха подобные административно-восстановительные меры выделяют также и другие авторы, относящие к их числу и такие санкции как аннулирование (лишение, изъятие, отзыв) лицензий, разрешений, аккредитаций, ликвидацию общественных объединений. Существует и другая точка зрения по вопросу классификации мер административного принуждения. В частности, П.И. Кононов, соглашаясь с Д.Н. Бахрахом в том. что административно-предупредительные меры не являются мерами административного принуждения, и называя их мерами административного ограничения, в то же время не разделят его точку зрения о существовании административно-восстановительных мер. Помимо мер административного пресечения и мер административной ответственности (административных наказаний) П.И. Кононов выделят меры административного обеспечения, которые в свою очередь подразделяет на меры обеспечения правопорядка и безопасности, направленные на обеспечение принудительного исполнения не выполненных физическими и юридическими лицами возложенных на них обязанностей, и меры административно-процессуального обеспечения производства по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности.

Нам представляется, правильным выделение в системе мер административного принуждения административно-пресекательных мер и мер административной ответственности.

В то же время следует согласиться с Д.Н. Бахрахом и П.И. Кононовым в том, что так называемые меры административного предупреждения нельзя относить к числу мер административного принуждения. Это обусловливается тем обстоятельством, что применение указанных мер направлено не на обеспечение исполнения физическими и юридическими лицами возложенных на них обязанностей, не на прекращение противоправных действий этих лиц, посредством оказания на них непосредственного принудительного воздействия, что характерно для мер административного принуждения, а на обеспечение необходимого режима безопасности и правопорядка путем установления временных ограничений прав и свобод физических и юридических лиц, временных запретов на совершение ими тех или иных действий. Например, применение таких мер как таможенный досмотр товаров и транспортных средств, досмотр пассажиров и их вещей в аэропортах, ограничение движения транспортных средств на отдельных участках дорог, введение комендантского часа само по себе не оказывает непосредственного принудительного воздействия на физических и юридических лиц, а лишь вводит временные ограничения их прав и свобод, запреты на совершение определенных действий, которые должны соблюдаться ими как и обычные публичные обязанности

При применении в отношении физических и юридических лиц указанных мер принуждение отсутствует. Меры административного принуждения могут быть применены в отношении физических и юридических лиц, для которых установлены определенные ограничения и запреты, только в том случае, когда эти ограничения и запреты не будут добровольно соблюдаться указанными лицами.

В связи со сказанным представляется обоснованным разграничение мер административного ограничения и мер административного принуждения.

Кроме того обоснованным, с нашей точки зрения, является и выделение в числе мер административного принуждения не только мер административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но и мер административного обеспечения, направленных на принудительное исполнение невыполненных физическими и юридическими лицами добровольно возложенных на них публичных обязанностей. К числу последних можно отнести, в частности, меры обеспечения уплаты налогов и сборов, принудительные меры, применяемые судебными приставами-исполнителями для обеспечения исполнения судебных актов и актов административных органов, и т.п. Указанные меры, называемые Д.Н. Бахрахом и некоторыми другими авторами мерами административного восстановления, более правильно, с нашей точки зрения, исходя из их целевого назначения, именовать мерами административного обеспечения исполнения публичных обязанностей.

К числу мер административной ответственности, в литературе, как правило, относят лишь административные наказания, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях. С нашей же точки зрения, к мерам административной ответственности, следует относить не только административные наказания, перечисленные в КоАП РФ, но и иные государственно-принудительные меры, предусмотренные в других федеральных законах и являющиеся по своей природе мерами административной ответственности. К числу таких мер следует, в частности, относить, меры ответственности (штраф и другие), предусмотренные Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, Федеральным законом «О центральном банке РФ (Банке России)», Законом РФ « О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральным законом «Об исполнительном производстве».Такой вывод основывается не только на анализе сущности и порядка применения мер ответственности, предусмотренных указанными законами, но и на соответствующей правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной в целом ряде принятых им постановлений и определений.

Таким образом, с учетом изложенного, представляется возможным выделить следующие виды мер административного принуждения:

а) меры административного пресечения;

б) меры административного обеспечения исполнения публичных обязанностей;

в) меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; исчерпывающий перечень которых предусмотрен КоАП РФ

г) меры административной ответственности, к числу которых относятся административные наказания, предусмотренные КоАП РФ, а также иные меры ответственности, применяемые в административном порядке и предусмотренные другими федеральными законами.

Все указанные виды мер административного принуждения применяются к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам. Однако, всегда ли для применения к индивидуально определенному лицу той или иной меры административного принуждения должно возбуждаться и разрешаться в рамках административного производства соответствующее административное дело? Представляется, что не всегда. Например, при применении сотрудником милиции в отношении гражданина, совершившего административное правонарушение, физической силы или специальных средств, административное дело не возбуждается и административное производство, как таковое с присущими ему стадиями не осуществляется.

В этой связи можно сделать вывод о том, что для применения в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц некоторых конкретных мер административного принуждения, из числа указанных выше видов этих мер не требуется возбуждения соответствующих индивидуальных административных дел и их разрешения в рамках административного производства. В то же время определенные виды мер административного принуждения могут применяться исключительно в рамках соответствующего административного производства. Например, меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания могут быть применены к индивидуально определенному лицу только после возбуждения в отношении этого лица дела об административном правонарушении и в рамках производства по этому делу.

Как показывает анализ действующего административного законодательства РФ, в рамках административного производства с возбуждением соответствующих индивидуальных административных дел должны применяться, в частности следующие виды мер административного принуждения:

а) некоторые меры административного пресечения, например, такая мера, как выдача антимонопольным органом физическому или юридическому лицу письменного предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства;

б) некоторые меры административного обеспечения исполнения публичных обязанностей, например, меры, применяемые судебными приставами-исполнителями в рамках исполнительного производства;

в) все административные наказания, предусмотренные КоАП РФ;

г) все иные меры административной ответственности, предусмотренные другими федеральными законами.

д) все меры административно-процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях.

С учетом сказанного, представляется возможным выделить следующие категории административно-принудительных дел, которые подлежат разрешению в рамках соответствующих административно-принудительных производств:

а) дела о применении некоторых мер административного пресечения;

б) дела о применении некоторых мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей;

в) дела об административных правонарушениях, связанные с применением как мер административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и административных наказаний;

г) дела о применении мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами.

Исходя из выделенных нами категорий административно-принудительных дел представляется возможным обозначить в структуре административного процесса следующие виды административно-принудительных производств.

1. Производство по применению мер административного пресечения - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер административного пресечения. Как уже отмечалось выше, не все меры административного пресечения применяются в рамках данного административного производства. Большинство мер административного пресечения применяется уполномоченными должностными лицами в оперативном порядке, на месте совершения административных правонарушений.  При этом не требуется официального с соблюдением определенной процедуры рассмотрения компетентным административным органом или должностным лицом вопроса о применении к конкретному физическому или юридическому лицу соответствующей меры административного пресечения. Однако в ряде случаев действующее административное законодательство требует, чтобы некоторые меры административного пресечения применялись компетентными административными органами лишь после возбуждения и рассмотрения в установленном порядке соответствующих административных дел. В частности, в соответствии со статьей 27 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, а также государственным органам и органам местного самоуправления письменные предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства только после возбуждения и рассмотрения соответствующих дел в порядке, установленном Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными Приказом МАП РФ № 404 от 25.11.2003 г.

К сожалению, процедура применения мер административного пресечения большинством административных органов нормативно не урегулирована не только федеральными законами, но даже и ведомственными нормативными правовыми актами и эти меры применяются соответствующими органами произвольно с учетом сложившейся административной практики. Такое положение, с нашей точки зрения недопустимо. Необходимо законодательное установление единой и четкой правовой процедуры применения всеми административными органами типовых мер административного пресечения.

2. Производство по применению мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер принудительного обеспечения исполнения невыполненных указанными лицами возложенных на них в установленном порядке публичных обязанностей. Примерами данного производства являются:

а) исполнительное производство, в ходе которого органами Федеральной службы судебных приставов Министерства юстиции РФ обеспечивается принудительное исполнение судебных актов и актов административных органов; урегулированное Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

б) производство по принудительному списанию органами федерального казначейства в бесспорном порядке с нарушителей бюджетного законодательства суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек, суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, срок уплаты которых наступил, пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и несвоевременное перечисление процентов, урегулированное статьей 285 Бюджетного кодекса РФ и Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, утвержденной Приказом Минфина РФ № 35н от 26.04.2001г.

в) производство по принудительному взысканию налоговыми органами с налогоплательщиков недоимки по налогам и пени за просрочку уплаты налогов, урегулированное статьей 101 Налогового кодекса РФ и Инструкцией о порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах, утвержденной приказом МНС РФ № АП-3-16/ 138 от 10.04.2000 г.

Общие правовые основы осуществления производств по применению мер административного пресечения и мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей действующим федеральным законодательством не установлены. В частности, не определен исчерпывающий перечень мер административного пресечения и обеспечения исполнения публичных обязанностей, общие требования к процедуре применения каждой из таких мер. Установление таких общих правовых основ и процедур применения указанных административно-принудительных мер является одной из важнейших задач федерального законодателя. Эта задача может быть решена путем разработки и принятия специального федерального закона «О правовых основах административного принуждения в Российской Федерации».

3. Производство по делам об административных правонарушениях - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им дел об административных правонарушениях, в ходе которой в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, применяются предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях меры административно-процессуального обеспечения и административные наказания. В рамках данного единого производства осуществляется деятельность административных органов по применению как мер административно-процессуального обеспечения, предусмотренных статьей 27.1. КоАП РФ, так и административных наказаний, перечисленных в статье 3.2. КоАП РФ. Оба указанных вида мер административного принуждения всегда применяются в комплексе в связи с совершенными физическими или юридическими лицами административными правонарушениями и применение этих видов мер в рамках отдельных, самостоятельных административных производств невозможно.

Правовые основы и процедуры осуществления производства по делам об административных правонарушениях определены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Вместе с тем некоторые вопросы, возникающие в ходе осуществления данного производства, либо вообще не урегулированы нормами КоАП РФ, либо урегулированы не полностью.

4. Производство по применению мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц специальных мер административной ответственности, предусмотренных не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а иными федеральными законами, в порядке, определенном специальными нормативными правовыми актами.

Примерами данного производства являются, в частности, производство по взысканию органами федерального казначейства штрафов за нарушение бюджетного законодательства, производство по взысканию Центральным банком РФ штрафов с кредитных организаций за неисполнение выданных им предписаний, производство по взысканию судебными приставами-исполнителями штрафов с должников, не исполняющих исполнительные документы.

Производства по применению мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами, либо вообще не урегулированы действующим федеральным законодательством, либо урегулированы недостаточно полно. Например, производство по наложению антимонопольными органами штрафов на хозяйствующие субъекты, на государственные органы и органы местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства, в настоящее время вообще нормативно не урегулировано. Также абсолютно не урегулированы законодательно и производства по наложению штрафов Центральным Банком РФ, судебными приставами-исполнителями. По нашему мнению, в такой ситуации необходимо либо незамедлительно нормативно урегулировать порядок осуществления этих отдельных производств, либо, распространить на эти производства процедуру привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, предусмотренную Кодексом РФ об административных правонарушениях.

4. Административно-защитные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-защитных дел.

Впервые административно-защитный процесс как один из видов административного процесса был выделен П.И. Кононовым, который включает в его содержание деятельность административных органов по разрешению административных жалоб и споров, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами.

Административно-защитные дела, разрешаемые в ходе рассматриваемого производства,- это административные дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действий (бездействие) и решения административных органов, а также споров и разногласий, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами и обеспечением соответствующей правовой защиты нарушенных прав и законных интересов указанных лиц и органов.

Таким образом, можно выделить две категории административно-защитных дел:

а) дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения административных органов, которые, по мнению заявителей, являются незаконными и нарушают их права и законные интересы;

б) дела, связанные с разрешением споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

Соответственно в зависимости от вида разрешаемых административными органами административно - защитных дел могут быть выделены два вида административно-защитного производства.

1. Производство по разрешению административных жалоб - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению жалоб физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения административных органов.

В ходе данного производства компетентными административными органами в установленном соответствующими нормативными правовыми актами порядке рассматриваются жалобы физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения (индивидуальные правовые акты) нижестоящих административных органов и в случае их обоснованности принимаются решения о правовой защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов заявителей этих жалоб.

К сожалению, в настоящее время отсутствует единый федеральный нормативный правовой акт, устанавливающий общие правовые основы производства по разрешению административных жалоб. Данное производство лишь частично урегулировано в отдельных федеральных законах и ведомственных нормативных правовых актах, в частности, в таких как, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, инструкциях МВД, ФСБ и некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Безусловно давно назрела необходимость подготовки и принятия федерального закона, устанавливающего общие правовые основы, процедуры разрешения в административном порядке жалоб физических и юридических лиц.

2. Производство по разрешению споров и разногласий - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

В рамках данного производства могут разрешаться споры и разногласия, возникающие, в частности, между органами исполнительной власти по вопросам разграничения компетенции, между хозяйствующими субъектами по вопросам регулирования тарифов на выполняемые ими работы или оказываемые услуги. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством компетентными административными органами, разрешаются, в частности, разногласия между операторами сетей электросвязи, между поставщиками и потребителями электрической и тепловой энергии.

В целях упорядочения правового регулирования производства по разрешению споров и разногласий, установления единых правовых основ этого производства представляется необходимым разработать и принять соответствующий федеральный закон об административном порядке разрешения споров и разногласий.

Таким образом, здесь были определены общие правовые начала административных производств, составляющих административный процесс в целом.

  

ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРОИЗВОДСТВ

Производство по обращениям граждан

Предложения – это разновидность обращений граждан содержащие рекомендации и пожелания в сфере улучшения работы государственных органов.

Заявление – это разновидность обращений граждан направленных на реализацию действительного или предполагаемого права.

Жалоба – это разновидность обращения, указывающая на нарушение действующих или предполагаемых прав и интересов граждан.

Согласно Конституции РФ каждый гражданин вправе направлять подобные обращения в органы государственной власти и управления. Обращения граждан подлежат обязательному рассмотрению. Ответственность за своевременное и законное разрешение обращений граждан возлагается лично на руководителя государственного органа. Не рассматриваются только анонимные обращения. Данное правило не распространяется на обращения, полученные в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Обращения граждан по общему правилу должны быть рассмотрены в течение месяца со дня их подачи. В случаях, когда факты, изложенные в обращении, требуют дополнительной проверки, срок рассмотрения может быть продлен до 2-х месяцев.

Обращения военнослужащих и членов их семей в местные органы рассматриваются не позднее 7 дней с момента их подачи, а обращения в центральные органы государственной власти рассматриваются в течение 15 дней.

Производство по обращениям состоит из  4 стадий:

1.  Подача обращения. Обращение может быть подано устно или письменно непосредственно обращающимся или по почте. Поданное обращение регистрируется и направляется руководителю государственного органа.

2.               Стадия рассмотрения обращения состоит из 2-х этапов:

а) Подготовка обращения к рассмотрению. Здесь руководитель назначает исполнителя, ответственного за подготовку дела к рассмотрению. Исполнитель изучает изложенные в обращении факты, проверяет их достоверность, собирает необходимые для разрешения дела документы и материалы и готовит проект постановления по данному делу, после чего собранные материалы передаются руководителю органа.

б) Вынесение решения. На данном этапе руководитель изучает собранные материалы, заслушивает заинтересованных лиц и утверждает постановление, либо удовлетворяющее обращение гражданина, либо отказывающее в удовлетворении. В отдельных случаях допускается частичное удовлетворение обращения граждан.

Копия постановления по делу передается лицу, направившему обращение.

3.               Стадия обжалования и опротестования решения. Жалоба на решение подается либо в вышестоящий орган, либо в суд. Протест прокурора в орган, принявший решение.

4.               Исполнение принятого решения. Субъект власти обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения.

По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.

Производство по авторским и патентным делам

Производство по авторским и патентным делам является особым видом административного производства. Это связано с тем, что производство направлено на реализацию не административных, а гражданских прав.

Целью данного производства является утверждение приоритета того или иного лица в отношении изобретения полезной модели или промышленного образца. Авторские права на литературные произведения и произведения искусства подтверждения не требуют и в случае возникновения споров, вопрос решается в порядке гражданского судопроизводства.

Производство по авторским и патентным делам состоит из 4 стадий:

1.               Стадия подачи заявки на авторское свидетельство или патент. Заявка подается в патентное ведомство РФ, либо лично соискателем, либо через патентного поверенного.

Заявка включает в себя следующие документы:

1) заявление о выдаче авторского свидетельства или патента;

2) полное описание предполагаемого изобретения полезной модели или промышленного образца с приложением чертежно-графических материалов.

3) формулу изобретения, отражающую его сущность и полностью основанную на описании.

4) реферат об изобретении обосновывающий его необходимость и техническую применимость.

5) документы, подтверждающие легитимность патентного поверенного.

6) иные документы и материалы, необходимые для разъяснения сущности предлагаемого изобретения.

Патентное ведомство вправе потребовать представления иных документов по своему усмотрению.

2.               Стадия экспертизы заявки. Она может состоять из 2-х этапов:

1 этап – предварительная экспертиза – на данном этапе устанавливается правильность оформления заявки, наличия всех документов необходимых для анализа изобретения полезной модели или промышленного образца. Предварительная экспертиза проводится по истечении полугода с момента подачи заявки. В течение этого срока лицо, подавшее заявку, может внести в нее изменения, дополнить ее новым материалом, либо снять заявку.

2 этап – полная экспертиза. Сроки его проведения законом не установлены. В ходе полной экспертизы устанавливается новизна заявленного предложения, промышленное применимость изобретения, его самостоятельность, а также соответствие заявленного предложения принципу гуманизма и общечеловеческой морали.

3. Стадия  обжалования. По результатам экспертизы лицу, подавшему заявку, может быть отказано в выдаче патента. Данный отказ может быть обжалован в 2-х недельный срок в апелляционную комиссию патентного ведомства. Иной порядок обжалования законом не предусмотрен. В случае удовлетворения заявки наступает 4-я стадия.

4. Стадия выдачи патента или авторского свидетельства. При принятии решения о выдаче патента или авторского свидетельства в патентном вестнике публикуются сведения об изобретении полезной модели или промышленного образца. Изобретение заносят в государственный реестр изобретений полезных моделей или промышленных образцов, после чего субъекту выдается авторское свидетельство или патент.

Дисциплинарное производство

Дисциплинарная ответственность – это разновидность юридической ответственности, выражающаяся в применении дисциплинарных взысканий должностными лицами в отношении лиц, совершивших дисциплинарные проступки и находящиеся в отношениях подчинения.

Дисциплинарная ответственность образует самостоятельный правовой институт, действующий в рамках трудового и административного законодательства. Порядок применения дисциплинарной ответственности устанавливается Трудовым кодексом РФ (гл. 30), ФЗ «О государственной гражданской службе», ФЗ от 12 января 1998 г. «О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом  Вооруженных сил РФ, Положением о прохождении службы в ОВД, и некоторыми другими нормативно-правовыми актами.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный или административный проступок. Законодательство не дает точного определения дисциплинарного проступка, как правило, это связано с тем, что нельзя абсолютно точно определить объект дисциплинарного проступка. Тем не менее, исходя из содержания правовых норм, можно установить, что дисциплинарный проступок – это противоправное, виновное действие или бездействие совершенное членом устойчивого организационно - оформленного коллектива и выразившееся в нарушении правил пребывания в данном коллективе.

Нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, устанавливают, что основаниями дисциплинарной ответственности является нарушение правил внутреннего трудового распорядка того или иного органа, предприятия или учреждения, либо неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Непосредственно в законодательстве не формулируются ни признаки самого дисциплинарного проступка, ни элементы его состава, тем не менее, учитывая схожесть дисциплинарного и административного правонарушения можно сказать, что они характеризуются одинаковыми признаками, т.е. дисциплинарный проступок является общественно значимым, противоправным, виновным и наказуемым деянием.

Основные отличия дисциплинарного и административного правонарушений проявляются при формулировке состава проступка. Составы дисциплинарных правонарушений не имеют четкого юридического оформления. Содержание состава дисциплинарного проступка, определяется должностными лицами, применяющими взыскания. Что касается административного правонарушения, то его состав имеет четкую юридическую определенность.

Субъектом дисциплинарного проступка является только физическое лицо, находящийся в организационном подчинении должностного лица, уполномоченного применять дисциплинарную ответственность.

Мерами дисциплинарной ответственности являются дисциплинарные взыскания, которые можно разделить на два основных вида. Это – моральные взыскания, оказывающие психическое воздействие на правонарушителя и организационные взыскания, воздействующие на правовой статус субъекта. Непосредственная система дисциплинарных взысканий устанавливается различным нормативно-правовыми актами.

Трудовой кодекс РФ предусматривает взыскания в виде замечания, выговора и увольнения. Закон «О государственной гражданской службе» предусматривает взыскания в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии и увольнения со службы. Эти взыскания действительны в рамках гражданской государственной службы.

Для лиц, проходящих правоохранительную службу, система взысканий устанавливается нормативно-правыми актами, определяющими порядок прохождения того или иного вида службы. Так, к работникам правоохранительных органов могут применяться взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, понижение в должности, понижение в специальном звании на 1 ступень, лишения специального звания или нагрудного знака и увольнения.

Наиболее широкая и разработанная система дисциплинарных взысканий предусмотрена Дисциплинарным уставом Вооруженных сил РФ.

Глава 3 данного устава называет 3 группы дисциплинарных взысканий:

1 гр. - взыскания, применяемые к рядовому и сержантскому составу. К ним относятся: выговор, строгий выговор, лишение очередного увольнения из распоряжения воинской части, лишение очередного отпуска, наряды вне очереди (только к рядовому составу), снижение в специальном звании на одну ступень, лишение специального звания, снижение в должности, лишение нагрудного знака отличника.

К военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, применяются взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии и увольнения с военной службы.

К военнослужащим женщинам не может применяться взыскание в виде ареста, нарядов вне очереди, лишения очередного увольнения.

2-3 гр. – взыскания, применяемые к прапорщикам и мичманам, и взыскания, применяемые к офицерам. Эта система дисциплинарных взысканий, аналогична взысканиям, применяемым к работникам правоохранительных органов.

Дисциплинарные взыскания по общему правилу налагаются в письменном виде, устно может быть объявлено только замечание. Перед наложением дисциплинарного взыскания должна быть затребована объяснительная с правонарушителя и может быть проведена служебная проверка. Срок давности применения дисциплинарной ответственности  - 1 месяц со дня обнаружения проступка. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка. В этот срок не включается пребывание правонарушителя в отпуске и срок его болезни.

Взыскание объявляется правонарушителю либо на собрании, совещании работников соответствующего органа, а для военнослужащих - объявляется перед строем. Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение 5 рабочих дней со дня его издания.

По общему правилу дисциплинарное взыскание сохраняется в течение одного года. Если за этот срок лицо не совершит нового дисциплинарного правонарушения, оно считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Устное взыскание считается снятым по истечении месяца со дня его наложения.

Данные правила не распространяются на военнослужащих срочной службы. Наложенные на них дисциплинарные взыскания не снимаются автоматически. Решение о снятии дисциплинарного взыскания принимается должностным лицом, его наложившим, либо вышестоящим должностным лицом в порядке поощрения.

Производство по возмещению материального  ущерба

Материальная ответственность, предусмотренная действующим законодательством, в основном носит гражданско-правовой характер и применяется по решению суда. Тем не менее, в определенных случаях допускается внесудебное применение материальной ответственности. Такие случаи предусмотрены Трудовым кодексом РФ и ФЗ от 14 апреля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих».

Согласно этим нормативно-правовым актам материальная ответственность применяется уполномоченными должностными лицами к подчиненным им субъектам, противоправные действия которых причинили реальный материальный ущерб интересам государства, либо юридическим лицам.

Основными признаками административно-материальной ответственности являются:

1) причиненный ущерб должен быть реальным и поддающимся исчислению;

2) ущерб должен причиняться противоправными действиями и между этими действиями и наступившими вредными последствиями должна проявляться непосредственная причинная связь;

3) противоправные действия, повлекшие материальный ущерб должны быть совершены при исполнении служебных обязанностей;

4) противоправные действия должны быть совершены виновно.

Согласно Закону «О материальной ответственности военнослужащих» материальная ответственность не может применяться, если ущерб наступает вследствие добросовестного исполнения приказа, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.

Законодательство предусматривает два вида материальной ответственности:

а) ограниченную;

б) полную.

Ограниченная ответственность предполагает возмещение причиненного противоправным действием ущерба, но не более предусмотренной законом суммы. Трудовой кодекс РФ устанавливает, что в административном порядке может быть взыскана сумма ущерба, не превышающая среднего месячного заработка правонарушителя. Ущерб, превышающий данную сумму, взыскивается в порядке гражданского судопроизводства.

Закон «О материальной ответственности военнослужащих» устанавливает, что с военнослужащих по призыву, причинивших своими действиями ущерб интересам государства, несут ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет. А военнослужащие по контракту несут ответственность в размере причиненного ущерба, но не более 1 оклада месячного содержания и 1 месячной надбавки за выслугу лет.

Должностные лица Вооруженных сил, виновные в незаконном увольнении и в приеме на работу лиц внештатного расписания, несут ответственность в размере трех окладов содержания и трех месячных надбавок за выслугу лет.

Полная материальная ответственность. Полная материальная ответственность состоит в обязанности возместить причиненный ущерб в полном размере.

В соответствии с Трудовым кодексом РФ за причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено Кодексом или федеральными законами.

Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника в следующих случаях:

1)                   когда в соответствии с Трудовым кодексом или федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере;

2)                   недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора;

3)                   умышленного причинения ущерба;

4)                   причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

5)                   причинение ущерба в результате административного правонарушения;

6)                   причинение ущерба в результате уголовного преступления;

7)                   разглашение сведений, составляющих тайну;

8)                   причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Закон «О материальной ответственности военнослужащих» предусматривает полную материальную ответственность в случаях:

1)                   причинения ущерба военнослужащим, которому утраченное имущество, либо денежные суммы были отданы под отчет;

2)                   в случае причинения материального ущерба уголовным преступлением;

3)                   в случае умышленного уничтожения государственного или военного имущества;

4)                   в случае причинения ущерба военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние алкогольного опьянения.

При причинении материального ущерба проводится административное расследование с целью выявления размера ущерба и лиц, виновных в его причинении. Административное расследование не проводится, если ущерб и виновные лица были установлены в ходе проверки, ревизии, дознания или предварительного следствия.

Применение мер материальной ответственности оформляется приказом должностного лица, с которым виновный знакомится под расписку. Удержание материального ущерба и суммы денежного содержания правонарушителя, определяемые общим правилом, не должны превышать 20% суммы месячного денежного содержания.

Материальная ответственность применяется в течение 6 месяцев со дня причинения ущерба. Если лицо, причинившее ущерб, было уволено с военной службы до вынесения приказа о наступлении материальной ответственности, взыскание ущерба проводится в исковом порядке по правилам гражданского судопроизводства.

Регистрационное производство

           В связи с переходом Российской Федерации к рыночной экономике широко применяются такой вид административного производства, как регистрационное производство. Оно имеет несколько видов:

 а) государственная регистрация субъектов предпринимательства;

 б)  государственная регистрация граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;

 в) регистрация нормативных актов федеральных государственных органов, органов субъектов РФ;

 г) регистрация общественных объединений;

 д) регистрация религиозных организаций

 е) регистрация прав на движимое и недвижимое имущество и сделок с ним и др.

            Перечисленные виды регистрационного производства имеют как общие черты, так и отличия.

             Порядок государственной регистрации касается всех предприятий, субъектов предпринимательской деятельности, которыми могут быть как граждане РФ, так  и других государств, а также юридические лица. Не могут быть субъектами предпринимательской деятельности лица, ограниченные законом в дееспособности.

            Такие категории граждан РФ, как военнослужащие, должностные лица органов прокуратуры, государственной безопасности, суда, внутренних дел, государственного нотариата, а также органов государственной власти и управления, призванные осуществлять контроль за деятельностью предприятий, государственные служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью.

               Не могут быть зарегистрированы в качестве предпринимателей с правом осуществления соответствующего вида деятельности лица, которым запрещено заниматься определенной деятельностью до окончания срока, установленного приговором суда.

               Лица, имеющие непогашенную судимость за кражи, взяточничество и другие корыстные преступления не могут быть также  зарегистрированы в качестве предпринимателей, не могут выступать соучредителями предпринимательских организаций, а также занимать в предпринимательских союзах и обществах руководящие должности и должности, связанные с материальной ответственностью.

                Действующее законодательство дает предпринимателям свободу предпринимательской деятельности, которая проявляется в праве без ограничений принимать решения и осуществлять самостоятельно любую деятельность, не запрещенную законодательством. Но существуют виды деятельности, подлежащие лицензированию, а также виды деятельности, в которых запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность в связи повышенными требованиями к безопасности работ и необходимости централизации функции государственного управления в этих сферах.

              Государственная регистрация предприятий осуществляется в налоговых органах по месту  деятельности. Для государственной регистрации предпринимательской деятельности  подаются необходимые документы, перечень, которых является исчерпывающим. Это:

- заявление предпринимателя;

- решение учредителя (собственника имущества или уполномоченного им органа) о создании субъекта предпринимательской деятельности,

- устав, когда он необходим для создания организационной формы предпринимательства;

- документ, подтверждающий оплату государственной пошлины за государственную регистрацию;

- письменное подтверждение о юридическом адресе субъекта предпринимательской деятельности и другие документы, предусмотренные для отдельных видов предпринимательской деятельности.

           Налоговый орган, осуществляющий государственную регистрацию, в месячный срок выдает свидетельство о регистрации и одновременно направляет в  орган государственной статистики сведения о зарегистрированном субъекте предпринимательства. Предприятие включается в Государственный реестр со дня его регистрации. Если у предприятия на момент регистрации отсутствует помещение, оно производится по юридическому адресу одного из учредителей.              

            Отказ в государственной регистрации субъекта предпринимательства может иметь место только по мотивам нарушения порядка его создания, а также в случае несоответствия необходимых документов требованиям законодательства. Не допускается отказ по мотивам нецелесообразности субъекта предпринимательства. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суде.

               Если для занятия предпринимательской деятельностью необходима лицензия, субъекты предпринимательской деятельностью обращаются в соответствующие органы с заявлением, к которому прилагают копии учредительных документов, а предприниматель (физическое лицо) - документы, свидетельствующие об уровне образования и квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующего вида деятельности (медицинская практика, юридическая практика, педагогическая практика и др.).

              Лицензия или отказ в лицензии на осуществление предпринимательской деятельности выдается в срок не более 1 месяца со дня оформления заявления в письменной форме. Споры об отказе в выдаче лицензии рассматривает суд или арбитражный суд.

               В предпринимательской деятельности широко используется такая организационно-правовая форма предприятия, как хозяйственные общества. Ими признаются предприятия, организации и учреждения, созданные на основе договора граждан или юридических лиц путем объединения их имущества.

                Законодательством также  предусмотрено создание акционерных обществ, обществ с дополнительной ответственностью, полных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, государственных унитарных предприятий, казенных предприятий, муниципальных предприятий, основанных на собственности административно-территориальных единиц.

              Некоторые отличия имеет регистрационное производство, связанное с регистрацией общественных объединений граждан и религиозных организаций. Порядок регистрации общественных объединений граждан закреплен Законом РФ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях". В соответствии с ним, регистрация общественных объединений, политических партий и международных общественных объединений осуществляется Министерством юстиции РФ.

             

          Разновидностью государственной регистрации является регистрация нормативных актов министерств и других органов государственных исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые касаются социально-экономических, политических, личностных прав, свобод и законных интересов граждан или имеют межведомственный характер.

           Для государственной регистрации нормативный акт направляется в орган государственной регистрации в трех экземплярах на следующий день после принятия. Вместе  с нормативным актом также направляется:

- обоснование причин для издания нормативного акта или отдельных его положений;

- сведения о действующих актах, касающихся этих вопросов, информация о сроках приведения их в соответствие с новым нормативным актом, который подан на государственную регистрацию, а также перечень актов, прекращающих свое  действие в связи с принятием нового акта;

- сведения об официальном согласии с нормативным актом заинтересованными органами.

                Государственная регистрация нормативного акта осуществляется в 10-дневный срок с момента поступления его в регистрационный орган, о чем делается запись на оригинале с датой о регистрации. После этого акт заносится в Государственный реестр. Срок регистрации может быть  продлен на 10 дней с обязательным сообщением об этом органу, который представил акт на регистрацию. В случае отказа в регистрации орган, издавший акт, письменно уведомляется с указанием конкретных причин отказа.

             

Производство по делам, связанных с осуществлением государственного ведомственного и вневедомственного контроля

               В структуре административного процесса это производство имеет важное значение.  Эти виды контроля осуществляются органами государственной исполнительной власти (службами, управлениями и отделами местных администраций, руководителями государственных предприятий и учреждений), а также специализированными государственными инспекциями.

                 При осуществлении ведомственного или вневедомственного контроля орган (должностное лицо) проверяет исполнение предписаний федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов министерств и других ведомств. В рамках ведомственного контроля осуществляться проверка финансовой, организационной и хозяйственной деятельности подчиненных объектов управления, органов и структурных подразделений. Межведомственный контроль, проводится специализированными службами и инспекциями и касается только отдельных направлений деятельности - хозяйственной, финансовой, соблюдение противопожарных, санитарных и других общеобязательных правил.

               При проведении контроля используются такие методы как  проверки, ревизии, обследования на основании разрешения, подписанного руководителем соответствующего органа исполнительной власти, руководителями управлений федеральных служб в субъектах РФ,  в районе, городе, руководителями государственных инспекций или их заместителями. Широкими полномочиями по осуществлению контроля наделены также специализированные инспекции, которые  в соответствии с КоАП РФ вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать на виновных административные наказания.

            

Лицензионное производство

              Разрешительная система -  это совокупность правил, которые регулируют порядок производства, приобретения, реализации, использования, хранения, перевозки, сбыта отдельных предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования отдельных предприятий.

              Разрешения на осуществление перечисленных видов деятельности выдаются органами внутренних дел, и выступает важной мерой обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в государстве, борьбы с преступностью и другими административными правонарушениями. Разрешительная система распространяется на предметы, объекты и материалы, представляющие повышенную опасность для окружающих, и могут быть использованы с преступной или другой противоправной целью. К таким объектам относится огнестрельное, пневматическое, газовое, холодное оружие, взрывчатые материалы, радиоактивные материалы, печати и штампы. Под правила разрешительной системы подпадают  хранилища, склады, где хранятся перечисленные предметы и вещества, магазины торгующие оружием и боеприпасами, стрелковые тиры и стрельбища, оружейные мастерские и пиротехнические предприятия, штемпельно-граверные мастерские. Разрешительная система осуществляется различными  формами и методами. Так, органы внутренних дел осуществляют постоянный контроль за соблюдением  правил разрешительной системы. Контроль заключается в начальной проверке объектов перед выдачей соответствующих разрешений; в учете всех объектов разрешительной системы, владельцев отдельных предметов; регулярном наблюдении и обследовании таких объектов; в предварительной проверке лиц с которыми составляются трудовые договоры для работы на них, а также осуществление профилактических мероприятий на таких объектах для предупреждения и пресечения нарушений правил разрешительной системы.

          Объекты разрешительной системы подвергаются обследованию инспекторами разрешительной системы и уполномоченными участковыми полиции ежеквартально, а объектов, на которых хранятся большое количество огнестрельного оружия (20 и более единиц), а также базовых складов взрывных материалов ежемесячно. В процессе контрольных мероприятий в обязательном порядке проверяются наличие соответствующих разрешений, паспортов на осуществление деятельности с особыми предметами, согласия на заключение трудовых договоров с работниками таких объектов, правильность ведения служебной документации, наличие учета подконтрольных предметов и материалов, соблюдение порядка их приемки и выдачи, соответствие помещений, требованиям безопасности, где хранятся указанные предметы, соблюдение пропускного режима на таких объектах, уровень технического состояния предметов, организация охраны объектов, наличие и техническое состояние транспорта для перевозки опасных предметов, а также проверяется выполнение гражданами - собственниками огнестрельного, холодного или пневматического оружия правил хранения указанных предметов.

                Одной из мер по предупреждению расхищения материалов и предметов разрешительной системы, а также ненадлежащего их использования является предварительная проверка лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для выполнения работ, связанных с указанными материалами и предметами. Такие лица подвергаются всесторонней и тщательной проверке органами внутренних дел, после чего с ними заключаются трудовые договоры  руководителями предприятий, учреждений и организаций. Не проходят проверку граждане, имеющие судимость, систематически нарушающие общественный порядок, а также не способные  по состоянию здоровья исполнять возложенные на них обязанности и др.

              Профилактическая работа заключается в наблюдении и анализе обстановки на объектах разрешительной системы, в проверке соблюдения правил безопасного оборудования таких объектов. Большая роль при профилактике правонарушений отводится согласованным действиям субъектов  разрешительной системы и органов внутренних дел (уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, ГИБДД и др.), а также разных государственных органов и общественных объединений граждан, владеющие объектами разрешительной системы. Пристальное внимание профилактической деятельности органов внутренних дел должно уделяться выявлению и устранению причин и условий, способствующих нарушениям установленных правил.

Поощрительное производство

Этот вид производства обусловлен тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления — убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, сочетая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награждает за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастерство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедеятельности.
   Поощрение применяется в соответствии с установленной законодательством процедурой. Правовое регулирование порядка применения поощрения в сфере государственного управления имеет большое значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регламентирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в многочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения.
   Так, порядок награждения государственными наградами регулируется Положением о государственных наградах Российской Федерации, порядок представления произведений на соискание государственных премий в области литературы и искусства и присуждения этих премий регламентируется Положением о государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства.
   Порядок применения мер поощрения регламентируется правилами внутреннего трудового распорядка, а также положениями о поощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными уставами.
Поощрительное производство состоит из четырех стадий:

возбуждение ходатайства о поощрении;

направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган;

рассмотрение представления о поощрении и принятие решения;

исполнение поощрения.

Возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении награждении государственными наградами) государственных служащих федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, таможенных органов РФ, прокурорских работников и иных лиц определяется соответствующими федеральными органами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощрении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом конкретном случае в соответствующих нормативно-правовых актах).

Ходатайство о поощрении оформляется в качестве представления, в котором содержится обоснование целесообразности поощрения (награждения) государственного служащего.

Направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица направляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имеет полномочия по применению мер поощрения. Например, представления к награждению государственными наградами государственных служащих федеральных органов государственной власти, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ и других лиц вносятся Президенту РФ руководителями соответствующих федеральных органов государственной власти и федеральных государственных органов.

Рассмотрение представления о поощрении и принятие решения.

Данная стадия производства является самой важной, так как на ней после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служащем принимается решение о применении к нему меры поощрения. Эти решения оформляются, как правило, в виде административных актов (индивидуальных правовых): указы и распоряжения Президента РФ (указы о награждении государственными наградами и распоряжения о поощрении конкретных лиц); распоряжения Правительства РФ (например, о награждении Почетной грамотой Правительства РФ); приказы и распоряжении руководителей государственных органов.

Рассмотрение представления к государственной награде и принятие решения о награждении осуществляет Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. Управление оценивает представление к государственной награде, готовит материалы и представляет заключение о возможном награждении, восстановлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям. Управление готовит также проекты соответствующих государственных актов. Решение о награждении принимает Президент РФ в виде указа. Опубликование указа о награждении и вручении государственной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Собрании законодательства Российской Федерации.

        Исполнение поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным (государственным органом) решение о поощрении (награждении): объявляются благодарности; вручаются государственные награды, почетные грамоты, премии и ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвоении квалификационного разряда (классного чина, ранга). 

Субъекты, уполномоченные вручать поощрения и награды, могут поручить сделать это от их имени другим должностным лицам. Например, по поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать руководители федеральных органов государственной власти, начальник Управления Президента РФ по государственным наградам, руководители органов государственной власти субъектов РФ, полномочные представители Президента РФ, послы РФ, военачальники – от командиров дивизии и им равных. Президент РФ может поручить вручение государственных наград и иным лицам.

Государственные служащие, которые удостоены государственных наград, в установленных законодательством случаях и порядке пользуются льготами и преимуществами.

Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вручаются в торжественной обстановке, лично награжденному одновременно выдается удостоверение к государственной награде. За проявленные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно. В этом случае награды и документы о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу, матери, сыну, дочери (без права ношения награды).

       

 Производство по делам о гражданстве

         Производство по делам о гражданстве - это  урегулированная в законодательстве деятельность полномочных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению вопросов приобретения и прекращения гражданства. Круг полномочных государственных органов, их полномочия, порядок (процедуры) решения дел о гражданстве определены Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" и Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденным Указом Президента РФ. Делами о гражданстве ведают: Президент РФ; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ; Министерство внутренних дел РФ и Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

К полномочиям Президента РФ относятся: принятие решений по вопросам приема в гражданство РФ; восстановление в гражданстве РФ в общем порядке; разрешение гражданину РФ иметь одновременно гражданство другого государства; отмена решения о приеме в гражданство; предоставление почетного гражданства.

По данным вопросам Президент издает указы. Иные государственные органы осуществляют в основном подготовительную работу. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ (структурно она входит в состав Администрации Президента) рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства, обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданства, готовит предложения Президента РФ по делам о гражданстве и др. 

Компетенция Министерства внутренних дел РФ и Министерства иностранных дел РФ по решению вопросов гражданства идентична, с той лишь разницей, что Министерство внутренних дел и его органы рассматривают такие дела в отношении лиц, проживающих на территории РФ, а Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения - в отношении лиц, проживающих за пределами РФ.

В круг их полномочий входит:

прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства; 

проверка фактов и представляемых документов;

направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; 

определение принадлежности лиц к гражданству РФ и др.

Вышеназванный Закон устанавливает значительные особенности процедуры оформления и решения вопросов гражданства в упрощенном, льготном порядке и в общем порядке. Для решения вопроса о прекращении и приобретении гражданства в льготном порядке подается заявление; решение по этому вопросу принимается соответствующими органами внутренних дел либо Министерства иностранных дел, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ; оформляются решения заключением (в необходимых случаях представлением); срок рассмотрения заявлений не более 6 месяцев; решения могут быть обжалованы в суд в месячный срок. Во всех других случаях приобретения и прекращения гражданства, не подпадающих под льготный порядок, оформляется заявление на имя Президента РФ; принятое им решение оформляется указом; увеличивается срок рассмотрения заявления - не более 9 месяцев; решение обжалованию не подлежит, что не исключает возможности повторного ходатайства через один год. Как заявление, так и ходатайство подается в письменном виде по установленной форме в орган внутренних дел по месту жительства лица (за пределами РФ - в соответствующее дипломатическое представительство или консульское учреждение). Гражданство считается приобретенным или прекращенным со дня издания указа Президента РФ или принятия решения иным полномочным органом.

         

Согласительное производство

Согласительное производство - это регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой (компромиссной) основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций. В тех случаях, когда они не дают позитивного результата, используются иные методы, в том числе с привлечением третьей стороны в роли арбитра. В качестве такового может выступать глава государства, например, в республиках с парламентской или смешанной формой правления, народ, выносящий свое решение на референдуме, или судебные органы в тех случаях, когда предмет разногласий подпадает под их юрисдикцию.

В конституционных государствах порядок разрешения подобных споров или конфликтов регулируется исключительно законом.
В РФ к способам разрешения спорных (конфликтных) ситуаций, решение которых не достигнуто с помощью согласительной процедуры, можно отнести:

право Президента РФ в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, отправить Правительство РФ в отставку либо распустить ГД (ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ);

разрешение Конституционным судом споров о компетенции между органами государственной власти; в некоторых случаях - проведение референдума РФ. Споры о компетенции между органами государственной власти, одной из сторон в которых является суд, должны решаться законодательным путем.

Впервые в законодательстве РФ механизм согласительной процедуры для разрешения правовых конфликтов был предусмотрен в составляющих Федеративный договор договорах федеральных органов государственной власти с органами власти республик в составе РФ с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также с органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. В этих статьях указывается, что споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным использованием согласительной процедуры в порядке, установленном Конституцией РФ и ФЗ.

Для реализации права Президента РФ использовать согласительные процедуры создана Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (при Президенте РФ), в задачу которой входит устранение возможных разногласий между ними, а также подготовка предложений о применении Президентом РФ согласительные процедуры. В случае недостижения согласия по спорному вопросу Президент РФ может передать его на рассмотрение соответствующего суда. Например, споры о компетенции между органами государственной власти, указанными в ст. 125 Конституции РФ, разрешаются Конституционным судом (ч. 3 'ст. 125 Конституции РФ). Однако в соответствии с ФКЗ РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" это право Президента может быть реализовано только, во-первых, когда им были применены досудебные согласительные процедуры, а разногласия не были устранены и, во-вторых, если разногласия власти являются спором, подведомственным Конституционному суду.

К досудебным согласительным процедурам между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ можно отнести и заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). В данном случае инициатива по использованию С.п. может исходить как от Президента РФ, так и от иных органов государственной власти, например от Государственной думы. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105 и ч. 3 ст. 107) предусматривает также проведение согласительной процедуры в законодательном процессе: при отклонении "...федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий" Согласно ч. 1 ст. 124 Регламента Государственной думы при отклонении ФЗ Президентом РФ Государственная дума может создать специальную комиссию. В отличие от согласительной комиссии палат Федерального собрания она, как правило, бывает четырехсторонней, с участием представителей Совета федерации  и Государственной думы, Президента РФ и Правительства РФ.

---

[1] Об общественных объединениях: ФЗ от 19 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930