Ответственность гражданского служащего
В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований. Ответственность выражается в применении к гражданскому служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными и вредными. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего: 1) дисциплинарную; 2) административную; 3) материальную и 4) уголовную.
Что такое дисциплинарная ответственность? Это применение мер дисциплинарного воздействия к гражданским служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил гражданской службы. Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы на основании, установленном п. 2, пп. «а»—«г» п. 3, п. 5 и б ч. 1 ст. 37 настоящего Федерального закона. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Какая разница между взысканиями 4 и 5? При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.
До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.
При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим должностного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения должностного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Оно не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка.
Копия акта (указа, постановления, распоряжения, приказа) о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти календарных дней со дня издания акта. Он вправе обжаловать это взыскание в письменной форме в комиссии по служебным спорам государственного органа или в суде.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
Дисциплинарная ответственность гражданских служащих имеет двоякий характер. Она устанавливается, во-первых, на общих основаниях с другими гражданами (например, равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.д.), а во-вторых, с учетом специфики профессиональной деятельности (например, этот вид юридической ответственности в армии регулирует Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, в органах охраны общественного порядка — Положение о прохождении государственной службы в органах внутренних дел и т.п.).
В настоящее время становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников федеральных и региональных органов исполнительной власти. Чаще всего это проявляется в нарушении порядка и сроков исполнения федеральных законов, указов президента, решений судов; установлении не предусмотренных федеральными законами и указами президента процедур для реализации прав граждан; выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.
Неисполнение государственных нормативных актов не только дискредитирует государственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.
Другим видом юридической ответственности гражданского служащего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами.
Административная ответственность является комплексом административных взысканий, налагаемых на гражданских служащих за административные правонарушения соответствующими органами и должностными лицами.
Каковы особенности административной ответственности? Чем она отличается от дисциплинарной ответственности?
1. Административную ответственность могут устанавливать не только органы законодательной власти, но в пределах своей компетенции государственные органы всех ветвей власти.
2. Если наложение дисциплинарных взысканий осуществляется в порядке служебной подчиненности, то наложение административных наказаний производится должностными лицами исполнительной власти, назначаемых Президентом РФ, и в некоторых случаях судами (судьями).
3. Административная ответственность по сравнению с дисциплинарной в большей мере заформализована, она наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия от данного нарушения или нет (достаточно самого факта нарушения).
4. В отличие от дисциплинарной, административная ответственность распространяется не только на граждан и должностных лиц, но и на предприятия, организации, учреждения (например, в случаях экологических правонарушений).
5. Административная ответственность отличается от дисциплинарной и мерами воздействия. Все меры административного принуждения обычно делятся на три группы: административно-предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания.
Таким образом, административная ответственность занимает промежуточное положение между более мягкой дисциплинарной ответственностью и более строгой уголовной ответственностью. Она, как правило, наступает в тех случаях, если конкретные правонарушения по своему характеру не влекут уголовной ответственности.
Кодекс об административных правонарушениях подробно регулирует исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Его соблюдение является гарантией соблюдения прав гражданских служащих, привлекаемых к административной ответственности.
Третьим видом ответственности гражданского служащего является материальная ответственность. Она наступает за служебный проступок, в результате которого наносится материальный ущерб государству, предприятию, организации, учреждению. Материальная ответственность выражается в возмещении гражданским служащим причиненного им имущественного ущерба. Данное возмещение ущерба не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а применяется наряду с ним. Материальная ответственность гражданского служащего наступает либо в административном порядке, либо по суду.
К уголовной ответственности гражданские служащие привлекаются на общих со всеми гражданами основаниях.
Экономическое обеспечение и гарантии гражданского служащего
Права и обязанности гражданского служащего только тогда имеют социальный смысл и значимость, если они обеспечены экономическими и правовыми гарантиями. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка сформулировать и должным образом зафиксировать данные гарантии в гл. 10 и 11.
Согласно ст. 50 оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По от- дельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежно- го вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ.
К дополнительным выплатам относятся:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах от 10 до 30% за стаж от 5 до 15 лет;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада;
3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;
4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);
5) ежемесячное денежное поощрение;
6) единовременная выплата при представлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.
Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцировано указами Президента РФ.
Порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя. Порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.
В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент.
Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной и субъектов Федерации гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным и субъектов Федерации бюджетом на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, а по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящимся за пределами территории Российской Федерации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных Президентом РФ и Правительством РФ.
По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями настоящей статьи.
В статье 51 дается описание фонда оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа. При формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):
1) оклад за классный чин — в размере четырех должностных окладов;
2) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе — в размере трех должностных окладов;
3) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы — в размере 14 должностных окладов;
4) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну,— в размере полутора должностных окладов;
5) премий за выполнение особо важных и сложных заданий — в размере двух окладов денежного содержания;
6) ежемесячного денежного поощрения — в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента РФ;
7) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи — в размере трех окладов денежного содержания.
Для обеспечения социальной и правовой защищенности гражданских служащих, повышения мотивации в эффективном исполнении ими своих должностных обязанностей, стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим федеральным законом и иными федеральными законами, гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, которых насчитывается 11.
Основные государственные гарантии гражданских служащих:
1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим федеральным законом;
2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;
7) выплата по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ;
8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ;
9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;
10) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органы местного самоуправления, избрания (делегирования) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.
Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами.
Гражданским служащим при определенных условиях могут предоставляться дополнительные государственные гарантии и, в частности, право:
1) на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категорий и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием, в случае и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;
3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со ст. 31 настоящего федерального закона;
4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ;
5) иные государственные гарантии.
Об отпусках на гражданской службе. Гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.
Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.
Продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы.
При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, — 40 календарных дней.
Дополнительные отпуска за ненормированный рабочий день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы предоставляются сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, предусмотренного настоящей частью. По заявлению гражданского служащего ежегодный оплачиваемый отпуск может предоставляться по частям, при этом продолжительность одной части отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. По согласованию с представителем нанимателя гражданскому служащему может предоставляться часть отпуска иной продолжительности.
Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться гражданскому служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. Выплата денежного содержания гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска.
При предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. При предоставлении гражданскому служащему субъекта РФ ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в соответствии с законодательством субъекта РФ.
При прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданском служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска. По письменному заявлению гражданского служащего неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы за виновные действия). При этом днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска.
При увольнении в связи с истечением срока служебного контракта отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы срока действия служебного контракта. В этом случае днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы также считается последний день отпуска.
По семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года. Гражданскому служащему также предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы.
Технология отбора лиц на гражданскую службу
Конкурс при поступлении на гражданскую службу. Помимо закона «О государственной гражданской службе РФ» процедуры приема на гражданскую службу регламентируются также Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ», принятом 1 февраля 2005 г. № 112. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещения гражданским служащим другой должности гражданской службы согласно закону (ст. 22) осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по должности гражданской службы.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.
Решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.
Для проведения конкурса актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которой связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства РФ о государственной тайне.
Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.
Состав конкурсной комиссии должен исключать возможность возникновения конфликта интересов, могущего повлиять на результаты принимаемых комиссией решений. Претендент вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим законом.
Акт о назначении гражданина на должность гражданской службы. Гражданин поступает на гражданскую службу по результатам конкурса на основе акта (приказа) по государственному органу о назначении его на должность гражданской службы (ст. 26 п. 1) и служебного контракта. Следовательно, служебный контракт заключается по результатам конкурса, но лишь на основе акта государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы. Этот порядок, к сожалению, повторен и в вышеупомянутом указе Президента. В нем сказано: «По результатам конкурса издается акт о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса». Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя те документы, которые указаны в ст. 26.
Служебный контракт. Что он собой представляет? Это соглашение между представителем нанимателя (политическим руководителем государственного органа) и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение и замещение должности гражданской службы, своевременно и в полном размере выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.
В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя). Существенными условиями служебного контракта являются:
1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием структурного подразделения государственного органа;
2) дата начала исполнения должностных обязанностей;
3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;
4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;
5) права и обязанности представителя нанимателя;
6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;
7) режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он в отношении гражданского служащего отличается от правил служебного распорядка, установленных в государственном органе);
8) условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.
В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия:
1) испытание при поступлении на гражданскую службу;
2) неразглашение сведений, составляющих государственную тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений;
3) обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета;
4) показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условиями оплаты его труда;
5) иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным настоящим федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами.
Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. В случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта.
В служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение и ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле у представителя нанимателя. Примерная форма служебного контракта устанавливается Президентом РФ . В настоящее время он утвержден Указом от 16 февраля 2005 г. № 159.
В соответствии со ст. 25 для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключить с гражданским служащим служебный контракт на неопределенный срок и срочный служебный контракт.
Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается, если иной срок не установлен настоящим федеральным законом. Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы.
С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы в соответствии со служебным контрактом, заключенным на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, заключается срочный служебный контракт от одного года до пяти лет.
Замещение должности гражданской службы гражданским служащим при достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе 65 лет не допускается. После достижения указанно- го возраста по решению представителя нанимателя с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы, с учетом квалификации, результатов профессиональной служебной деятельности при прохождении гражданской службы, состояния здоровья и должности гражданской службы, которую замещал указанный гражданин.
Служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ или служебным контрактом.
При замещении должности гражданской службы представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего с действующими в государственном органе правилами служебного распорядка, иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению должностных обязанностей гражданским служащим. После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы.
Испытание при назначении на должность гражданской службы. При издании акта о назначении на должность гражданской службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено испытание гражданского служащего в целях его соответствия замещаемой должности гражданской службы (ст. 27). Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. Условие об испытании должно быть указано в акте о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте.
Отсутствие в акте о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения настоящего федерального закона, других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе.
Испытание не устанавливается:
1) для беременных женщин — гражданских служащих;
2) граждан, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
3) граждан и гражданских служащих при замещении должностей категории «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;
4) государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы.
Для замещения должностей гражданской службы, за исключением случаев, установленных п. 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев. По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии со ст. 11 настоящего федерального закона.
В срок испытания не засчитывается период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности.
При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право:
1) предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы;
2) до истечения срока испытания расторгнуть служебный кон- тракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письмен- ной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание. Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в суде.
Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается вы- державшим испытание.
До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.
Персональные данные и ведение личного дела гражданского служащего. При обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего кадровая служба государственного органа обязана соблюдать требования закона, указанные в ст. 42.
Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
В личное дело гражданского служащего вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы и необходимые для обеспечения деятельности государственного органа. Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела утверждается Президентом РФ. В настоящее время он утвержден Указом от 30 мая 2005 г. № 609.
Технология прохождения гражданской службы
Положения должностного регламента учитываются также при проведении аттестации, квалификационного экзамена и планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Аттестация гражданских служащих осуществляется на основе ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и Указа Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 1 февраля 2005 г. Она проводится в целях определения их соответствия замещаемым должностям гражданской службы. При ее проведении непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения об исполнении гражданским служащим за аттестационный период поручений и подготовленных им проектах документов, содержащихся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.
Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.
Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Ранее этого срока внеочередная аттестация гражданского служащего проводится после принятия в установленном порядке решения: о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе; об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.
По соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего. При проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных настоящим федеральным законом.
Гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска.
Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комис- сия (ст. 48). В зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.
На время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается. В случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 57 настоящего федерального закона, а аттестация переносится.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:
1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;
3) понижается в должности гражданской службы.
При отказе гражданского служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с настоящим федеральным законом.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с настоящим федеральным законом.
Квалификационный экзамен проводится на основе ст. 49 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и указа Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111. Его сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а также должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к главной и ведущей группам должностей гражданской службы.
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Ранее этого срока внеочередной квалификационный экзамен может проводиться по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы.
Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.
По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего выносится одно из следующих решений: 1) при- знать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина; 2) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен. Результаты квалификационного экзамена направляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после его проведения.
На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством РФ о государственной гражданской службе.
Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.
Гражданский служащий вправе обжаловать результаты квалификационного экзамена в соответствии с законодательством РФ
Служебная проверка (ст. 59) проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.
Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя профсоюзной организации государственных служащих данного государственного органа.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.
В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:
1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
2) предложения о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Поощрения и награждения за гражданскую службу, за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие меры поощрения и награждения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
6) поощрение Президента РФ;
7) присвоение почетных званий РФ;
8) награждение знаками отличия РФ;
9) награждение орденами и медалями РФ.
Решение о поощрении или награждении гражданского служащего в соответствии с п. 1—4 ч. 1 настоящей статьи принимается представителем нанимателя, а решение о поощрении или награждении гражданского служащего в соответствии с п. 5—9 ч. 1 настоящей статьи принимается по представлению представителя нанимателя в порядке, установленном законодательством РФ.
Выплата гражданскому служащему единовременного поощрения, предусмотренного п. 1—3 ч. 1 настоящей статьи, производится в порядке и размерах, утверждаемых представителем нанимателя в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих.
При поощрении или награждении гражданского служащего в соответствии с п. 5—9 ч. 1 настоящей статьи выплачивается единовременное поощрение в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ. Решения о поощрении и награждении в соответствии ст . 1-4 ч. 1 настоящей статьи оформляются правовым актом государственного органа, а в соответствии с и. 5—9 ч. 1 настоящей статьи — нормативными правовыми актами РФ. Соответствующая запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего.
Законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ устанавливаются порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта РФ.
Служебная дисциплина на гражданской службе — обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.
Стаж гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения:
1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
2) государственных должностей;
3) должностей муниципальной службы;
4) выборных должностей в органах местного самоуправления;
5) иных должностей в соответствии с федеральными законами.
Порядок начисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 г. № 1413. Стаж государственной гражданской службы РФ для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим устанавливается в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
§ 10.3. Основания и последствия прекращения гражданской службы
Для анализа данного вопроса целесообразно весь материал поделить на две части: первоначально рассмотреть общие вопросы прекращения гражданской службы, а затем из них выделить наиболее важные проблемы — расторжение служебного контракта по соглашению сторон, срочного служебного контракта, по инициативе гражданского служащего, а также по инициативе представителя нанимателя.
Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:
1) соглашение сторон служебного контракта (ст. 34);
2) истечение срока действия срочного служебного контракта (ст. 35);
3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36);
4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37);
5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной подготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (ч. 4 ст. 31);
7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29);
8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (ч. 2 и 3 ст. 28);
9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (ст. 39);
11) нарушение установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (ст. 40);
12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (ст. 41);
13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;
14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 настоящего федерального закона;
15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27).
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.
Расторжение служебного контракта по соглашению сторон может быть достигнуто в любое время с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы.
Расторжение срочного служебного контракта осуществляется по истечении срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установлено настоящим федеральным законом.
Срочный служебный контракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгается по завершении выполнения этого задания, и гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим федеральным законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу. Гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)», гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом.
Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего. Гражданский служащий имеет право расторгнуть
служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели.
В случае если заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы (зачислением в образовательное учреждение профессионального образования, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами), а также в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего.
До истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. Освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы не производится, если на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин. По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей.
В последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей представитель нанимателя по письменному заявлению гражданского служащего обязан выдать гражданскому служащему трудовую книжку, другие документы, связанные с гражданской службой и пенсионным обеспечением, и произвести с ним окончательный расчет.
При расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа.
По соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя гражданский служащий может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы ранее срока, указанного в настоящей статье.
По письменному заявлению гражданского служащего он освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы после предоставления ему ежегодного оплачиваемого отпуска или после окончания периода его временной нетрудоспособности.
Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае:
1) несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы:
— по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением,
— вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации;
2) неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;
3) однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей:
— прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня),
— появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения,
— разглашения сведении, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, — совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого)
чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях,
— нарушения гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий;
4) совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основания для утраты доверия к нему представителя нанимателя;
5) принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа;
6) однократного грубого нарушения гражданским служащим,
замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ;
7) представления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта;
8) прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям;
9) в иных случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
Увольнение с гражданской службы по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 настоящей статьи, допускается, если невозможно перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы.
Гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске.
Гражданский служащий в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.
При принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 настоящего федерального закона представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.
До образования государственного органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа осуществляются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
§ 12.1. Определение федеральной гражданской службы и ее строение
Характеристика федеральной гражданской службы дается в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ». В нем в ст. 5 п. 2 сказано: «Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации».
В целом это определение вполне согласуется с ранее рассмотренными определениями государственной службы РФ и государственной гражданской службы. Единственное, что в нем не выражено определенно, так это то, что гражданские служащие в соответствующих ситуациях могут не только обеспечивать, но и исполнять полномочия государственных органов. Поэтому здесь вполне целесообразно привести и авторское определение: федеральная гражданская служба — это профессиональная административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных государственных органов.
Каковы особенности системы федеральной гражданской службы? Во-первых, она имеет не субординационный, а координационный характер. Гражданские службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма. (Конвенционализм (от лат. conventio — соглашение, договор) — теория согласования совместных действий. Принципы конвенционализма определяют пути и формы выработки согласованных социальных норм, которые призваны регулировать совместную деятельность участников соглашения (договора).
Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов, при решении совместных служебных задач.
Во-вторых, данная система регулируется нормативными правовыми актами. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной гражданской службы является управление с помощью различных государственных норм — законов, указов, совместных постановлений, общих процедур и т.д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, указы, постановления, процедуры регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. Выработка и принятие таких нормативных актов — одна из актуальнейших задач всех ветвей федеральной государственной власти.
Особая ответственность за задержку с принятием этих нормативов ложится на законодательную власть. Судя по всему, в составе Государственной Думы было бы целесообразно создать комитет по вопросам государственной службы с тем, чтобы в ближайшие годы обеспечить как федеральную, так и всю в целом государственную службу страны необходимыми нормативными актами.
И, в-третьих, абсолютное большинство на должностях федеральной гражданской службы занимают женщины, их в два с половиной раза больше, чем мужчин. В значительной мере это связано, с одной стороны, с имеющейся в России тендерной диспропорцией, а с другой — с успехами советской власти в развитии социальной активности женщин.
С организационной стороны федеральная гражданская служба
выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты четырех ветвей федеральной государственной власти. В ее состав входят гражданские службы двух палат Федерального Собрания, президента, правительства, министерств и ведомств, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. Кроме того, в нее еще включается гражданская служба других органов федеральной власти (рис. 8). В совокупности эти гражданские службы образуют федеральную административную власть, которая является (вместе с политической властью) необходимой составляющей федеральной государственной власти.
Помимо этого, федеральная гражданская служба имеет два уровня подсистем: центрально-федеральную и федерально-региональную.
Первичный (или центрально-федеральный) уровень образуют государственные службы законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов. Он возникает под влиянием дифференциации этих четырех структур на определенные федеральные органы.
Вторичный (или федерально-региональный) уровень образуют
территориальные органы исполнительной, судебной и иных органов
власти. Они должны проводить федеральную политику, взаимодействуя и координируя свои действия с региональными исполнительными, судебными и иными органами власти.
Поскольку гражданская служба обычно направлена на обеспечение исполнения полномочий тех государственных органов, в составе которых осуществляется, то в каждом из них имеет свою специфику, что позволяет говорить о гражданских службах этих органов.
§ 12.2. Гражданская служба федеральной законодательной власти
Гражданская служба федеральной законодательной власти является одной из четырех первичных подсистем и состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания — аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией РФ и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено. Каждый из этих аппаратов действует по своему усмотрению, сообразуясь лишь с интересами соответствующих палат. Хотя формально Совет Федерации считается верхней палатой, а Государственная Дума — нижней палатой Федерального Собрания, на отношениях между аппаратами этих двух палат данное обстоятельство никак не отражается.
Обычно выделяют четыре типа управления парламентским аппаратом: 1) централизованный; 2) частично централизованный; 3) частично децентрализованный и 4) децентрализованный. Аппарат Федерального Собрания РФ, вполне очевидно, относится ко второму типу. Он может быть охарактеризован как частично централизованный, поскольку в нем имеются два независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляются своими руководителями. Естественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.
Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются, прежде всего, тем руководителям Совета Федерации и Государственной Думы, которых они обслуживают, а затем — руководителям аппаратов палат. Центральный управленческий аппарат подчиняется руководителям Совета Федерации и Государственной Думы, а также руководству аппарата. Аппараты комитетов и комиссий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем и руководству аппаратов палат. Стало быть, объединяющую, интегрирующую функцию в структуре гражданской службы Федерального Собрания выполняют руководители двух центральных аппаратов.
В целом структура гражданской службы Совета Федерации
и Государственной Думы представляется достаточно системной. Вызывает сомнение большая численность комитетов, недостаточная состыкованность аппаратных структур между собой. Создается впечатление, что аппараты Федерального Собрания не до конца проработаны
концептуально и функционально.
Как видим, гражданские службы двух палат Федерального Собрания, будучи управленческими структурами высшего законодательного органа России, функционируют в значительной мере автономно. Их деятельность согласовывается только с руководителями палат и ими же координируется. Руководство аппаратов палат испытывает в данной ситуации определенные трудности и неудобства, поскольку вынуждены «вариться в собственном соку».
Все это говорит о том, что гражданская служба федеральной законодательной власти постепенно должна сложиться в особую управленческую подсистему, которая также, во-первых, будет иметь координационный характер, во-вторых, основным регулятором в ней будет комплекс специальных нормативных актов.
Несомненно, на работу аппарата Федерального Собрания оказывают подчас негативное влияние некоторые политические руководители и, в частности, депутаты. К сожалению, россияне пока не выработали критериев для выбора нужных и полезных парламентариев. За прошедшие годы в их число, в особенности, в Государственную Думу, попадали самовлюбленные политиканы, которые были готовы подраться с коллегами перед телекамерами, потаскать женщин за волосы, прогулять заседания Думы, не сковывали себя какими-либо нравственными нормами. После окончания депутатского срока они обычно не отдавали государственные квартиры и не возвращались в свои регионы. Отдельные спокойные и работящие народны избранники в депутатском корпусе воспринимались скорее как исключение.
По данным ВЦИОМ в 2000 г. уровень неодобрения населением деятельности Государственной Думы достигал 58%, одобрения — всего 26%, а в 2006 г. он еще поднялся — неодобрения 64%, а одобрения 21%. Когда в одном из исследований речь зашла о возможности со временем трансформировать Россию из президентской республики в парламентскую, против высказались 67% опрошенных, а поддержали идею только 10% .
Чтобы ни говорили сегодняшние думские руководители, традиция парламентаризма в России еще не создана. Есть лишь образ или даже неявный «призрак» парламентаризма. Общим в истории дореволюционной и современной Думы является то, что они действуют в условиях недооценки избирателями важности и самоценности законодательной власти, неуважения к самому труду законотворчества. Сами депутаты часто не видят высокой цели своего пребывания в парламенте, относятся к нему как к кратковременному этапу своей карьеры, способ завязать нужные знакомства и связи, подготовку к другой, более статусной должности.
Но ведь положение депутата предполагает не эпатажные выходки, популизм или беззастенчивое лоббирование финансовых интересов своих родственников и бизнес-партнеров, а кропотливую, скрупулезную, даже нудную работу по изучению предмета законопроекта, области, в которой он будет реализовываться, практики его исполнения. Таких думцев мы знаем пока совсем немного.
В настоящее время создание законов играет основную, базовую, но не определяющую роль в правовой информатизации общества. Для того чтобы «хозяйствующие субъекты» и прочие «юридические лица» смогли воспользоваться юридическими нормами, нужна особая система правовой информации. Государственные организации оказались уже не в состоянии удовлетворить этот спрос — ни количественно, ни качественно, отдавая этот участок негосударственным структурам. Не только в России, но и в других странах именно негосударственные компании играют определяющую роль в правовой информатизации. Причины этого — в организационной гибкости, в возможностях привлечения специалистов по разработке и совершенствованию программных технологий и, наконец, в развитии сбытовых и сервисных структур.
Действительно, в конце 80-х гг. отлаженных технологий распространения правовой информации в России еще не было, а существовавшие разработки имели те или иные ограничения. Решение было найдено только в начале 90-х гг. Именно тогда в научно-производственном объединении «Вычислительная математика и информатика (НПО «ВМИ») были разработаны и реализованы принципиальные идеи построения сервисных структур для обслуживания справочных правовых систем у сотен тысяч пользователей. Эти идеи фактически и создали целую информационную отрасль, в основе которой лежат справочные правовые системы (СПС).
В числе систем, созданных государственными предприятиями
для обеспечения некоторых задач правовой информатизации для государственных ведомств, прежде всего, следует назвать: «Эталон» (НЦПИ при Министерстве юстиции РФ).
Кроме того, на российском рынке представлены частные СПС:
«Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс», ЮСИС (фирма «Интралекс»), «Референт» (ЗАО «Референт-Сервис»), «Ваше право» и «Юрисконсульт» (фирма «Информационные системы и технологии»), система «Энциклопедия российского права» (Ассоциация развития банковских технологий) и некоторые другие.
Таким образом, в нашей стране за короткий срок возникла и успешно развивается новая отрасль интеллектуального производства. По некоторым оценкам, в отрасли работает около 20 000 специалистов и обслуживается более 250 000 компаний-клиентов. Реальный доступ к справочным правовым системам получили более полумиллиона пользователей. Это одна из немногих высокотехнологичных отраслей в России, которая была создана за последние 15 лет практически с нуля и в которой представлены исключительно российские компании. Проделан путь от простейших электронных архивов до сложнейших аналитических систем, во многом превосходящих аналогичные зарубежные разработки.
§ 12.3. Гражданская служба федеральной исполнительной власти
Среди центрально-федеральных подсистем гражданской службы особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 79,3% от всего количества федеральных гражданских служащих.
Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем слабо подчиненная ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств, которые теперь совершенно определенно подчиняются не только гражданской службе правительства, но и государственной службе президента. При этом
федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но властная вертикаль.
Наконец, в-третьих, данная ветвь гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь достаточно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.
Итак, высшим уровнем гражданской службы федеральной исполнительной власти является гражданская служба, осуществляемая
в рамках административных структур Президента. Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной
гражданской службы (что затрудняет ее формализацию — составление наглядной схемы). Это — наиболее меняющаяся и все еще находящаяся в процессе организационного поиска гражданская служба.
Администрация Президента формируется на основании пункта «и» ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента. В соответствии с проведенной в марте 2004 г. реорганизацией в ее составе насчитывается 18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников, государственно-правовое управление, канцелярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руководителя Администрации, управление по внешней политике, управление
по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и государственным наградам, управление по вопросам государственной службы, управление по обеспечению конституционных прав граждан, управление информационного и документационного обеспечения, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-службы и информации, протокольно-организационное управление, экспертное управление.
Второй уровень гражданской службы федеральной исполнительной власти составляет гражданская служба Правительства. Она занимает промежуточное положение между гражданской службой Президента и гражданскими службами министерств и ведомств. Вместе с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в структуре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а во- вторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.
Третий уровень федеральной гражданской службы исполнительной власти образуют гражданские службы министерств и ведомств (служб и агентств). Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению.
Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств свидетельствует, что здесь сложились в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные гражданские службы. Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые довольно часто меняются. Со сменой первых руководителей, как обычно, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, меняют руководителей курируемых ими подразделений. А новые руководители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных. Подобные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно сказываются на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.
Решение этой проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских служб федеральных министерств и ведомств. Если попытаться опереться на зарубежный и некоторый отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последовательно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах
и ведомствах). Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное — сделать замещающих эти должности лиц ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов. При таком порядке министры, руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.
Каковы функции федеральной гражданской службы? Большая
часть государственных служб федеральных органов государственной
власти осуществляет свою деятельность в настоящее время на основе нормативно закрепленных положений или регламентов, в которых данная проблема получила определенное решение. И это, конечно, положительно сказывается на результатах данной деятельности.
Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной гражданской службы как административной деятельности, то ее функции, в основном детерминируются теми государственными органами, в рамках которых действуют. И, в частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (2004 г.) в п. 2 выделяется пять таких функций: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; правоприменительные; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг. Более обстоятельно они выглядят следующим образом:
а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения,
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам,
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
в) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;
г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительно общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Следовательно, федеральные министерства осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов для исполнения органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за исполнением органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, выдачей этими органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров.
Федеральные агентства оказывают услуги населению, в том числе при осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Совокупный состав служебных функций государственных органов обусловливает (детерминирует) структуру подразделений гражданской службы этих органов. Обычно гражданские служащие в линейных подразделениях заняты почти всецело реализацией организационных и технологических функций, а в штабных (функциональных) — сосредоточены главным образом на исполнении информационных функций.
Вполне очевидно, что система федеральной гражданской службы
находится пока в процессе становления. Она создана лишь в основном. Здесь все еще идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной гражданской службы весьма отрицательно сказывается на ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.
Думается, что здесь следует продолжить структурно-функциональный анализ, начатый административной реформой. Надо провести тщательную инвентаризацию всего, что есть, и выяснить то, что надо. Только после этого станет возможной выработка действительно необходимой структуры государственных служб министерств и ведомств как по горизонтали, так и по вертикали.
Таким образом, наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы являются разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм. И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (ст. 19, п. 5).
§ 12.4. Гражданская служба федеральной судебной власти
Гражданская служба федеральной судебной власти на сегодняшний день состоит из четырех совершенно самостоятельных и параллельно существующих гражданских служб: трех федеральных судов — Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного, а также Генеральной прокуратуры. Каждая из них имеет свою специфику, обусловленную спецификой обеспечения осуществляемых государственных полномочий (табл. 8).
Что конкретно представляет собой каждая из четырех гражданских служб федеральной судебной власти?
Гражданская служба Конституционного суда в организационном плане состоит из 23 самостоятельных подразделений: 19 секретариатов судей КС, центрального секретариата, финансового управления, отдела кадров, управления делами. Девятнадцать небольших секретариатов судей Конституционного суда подчиняются непосредственно судьям. Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. Они подчиняются только руководству Конституционного суда. При этом финансовое управление и отдел кадров не имеют внутренних структур, а центральный секретариат и управление делами имеют.
В аппарате Верховного суда все подразделения непосредственно подчиняются только руководству Верховного суда. В соответствии с Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 6 января 1997 г. при Верховном суде РФ создан Судебный департамент, назначение которого — организационное и материально-техническое обеспечение судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества (Всероссийского съезда судей, Совета судей РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ) . Руководитель Судебного департамента назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного суда с согласия Совета судей РФ. Работники этого департамента являются государственными служащими, им присваиваются классные чины и другие специальные звания. Судебному департаменту при Верховном суде РФ сразу было предоставлено право юридического лица.
Что касается аппарата Высшего арбитражного суда, то он может быть структурирован на четыре группы аппаратов: два секретариата, две группы консультантов, пять отделов, четыре управления. Здесь также, как и в Верховном суде, все подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего арбитражного суда. Внутреннюю структуру имеют только управления.
По Конституции составной частью судебной власти в Российской Федерации является также прокуратура. Ее основное назначение — осуществление контроля за исполнением принимаемых в стране законов, а также участие в судебных заседаниях. Гражданская служба Генеральной прокуратуры РФ строится и функционирует на тех же правовых принципах, что и гражданские службы федеральных министерств. Поэтому здесь имеют место примерно те же проблемы. И главная среди них — нестабильность аппарата, которая во многом обусловливается отсутствием в нем механизмов двойного подчинения.
Все подразделения гражданской службы субординированы только Генеральному прокурору, который, как известно, является политической и потому достаточно часто сменяемой фигурой. Со сменой первого руководителя, как обычно, меняется значительное количество руководителей аппаратных подразделений, а те, в свою очередь, меняют подведомственный им персонал. В результате в аппарат приходят новые люди без необходимых знаний и профессиональной выучки. Пока они учатся и овладевают административными навыками, какое-то число отделов, управлений, а вместе с ними и весь аппарат в целом работают недостаточно эффективно. Одним словом, гражданская служба и Генеральной прокуратуры нуждается в дальнейшем совершенствовании. Она также должна стать стабильной, надежной и действенной.
Как известно, в последние годы судебная реформа шла по единой федеральной целевой программе. Утверждать, что все цели были достигнуты, не возьмется никто. Чтобы оценить, хороша наша судебная система или не очень, лучший критерий — рост (или снижение) доверия в обществе к судам. К сожалению, проблемы здесь все больше обостряются, недовольство работой судов нарастает. Несомненно, на некачественную работу судов в определенной мере сказывается избыточная перегрузка. В звене, которое ближе всего к людям,— в мировой юстиции (суды общей юрисдикции), в среднем на одного судью приходится 139 дел в месяц. Есть суды, в которых перегрузка еще больше. Например, в судах Ростовской области нагрузка на судью 450 дел в месяц. При таком вале трудно говорить о качестве судебных решений, об их объективности, равно как и о сроках рассмотрения.
По мнению судебных авторитетов, выход из подобной ситуации
только один — в разделении функций. В системе общей юрисдикции надо создавать специализированные структуры. Нужна ювенальная (детская) юстиция, патентный суд, система административного производства. В арбитражных судах углубление специализации может идти по налоговым, корпоративным спорам и делам о несостоятельности. Нагрузку на судей можно уменьшить за счет использования упрощенных форм, примирительных процедур, внесудебных и досудебных разбирательств, альтернативных способов урегулирования споров.
Среди первоочередных задач — создание административного суда.
Ведь административное правосудие — это споры гражданина и государства, когда гражданин жалуется на бесчинства бюрократов. В среднем суды общей юрисдикции рассматривают в год около 600 тыс. дел, которые можно отнести в разряд административных. Причем граждане выигрывают до 65% этих дел, а могли бы и больше. Поэтому для решения споров между гражданами и властью нужна специальная процедура, защищающая в первую очередь граждан.
В субъектах РФ имеются все четыре структуры федеральной
судебной власти, которые должны координировать свою работу с органами власти субъектов РФ.
§ 12.5. Другие федеральные государственные органы
На федеральном уровне постепенно складывается группа государственных органов, которые не могут быть включены в три традиционные ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную). Эти органы обычно относят к «иным (другим) органам власти».
В них также имеется гражданская служба. В настоящее время сюда
относят прежде всего Центральную избирательную комиссию и Счетную палату, а также финансовые органы — Центральный банк и три накопительных фонда.
Поскольку Центральная избирательная комиссия формируется на паритетных началах президентом и Федеральным Собранием, а Счетная палата — двумя палатами Федерального Собрания, их гражданские службы никакой ветви власти не подчинены и существуют сами по себе.
При этом если в первых двух государственных органах (Центральной избирательной комиссии и Счетной палате) гражданские службы имеются, то в финансовых органах их по непонятным причинам все еще нет. Хотя эти органы, во-первых, государственные, а во-вторых, также имеют достаточно большие административные аппараты. Что мешает узаконить гражданскую службу? Ведь гражданский орган без гражданской службы — это в принципе уже и не государственный орган.
В субъектах РФ также создаются свои избирательные комиссии
и счетные палаты, но они неподотчетны аналогичным федеральным
структурам.
§ 12.6. Проблемы совершенствования федеральной гражданской службы
Основной проблемой развития законодательства о гражданской
службе является медлительность в разработке и принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Это прежде всего касается норм, направленных на укрепление единства гражданской службы в федеральных и региональных государственных органах. Здесь негативно сказывается:
• отсутствие единого Сводного реестра государственных (гражданских) служащих РФ (п. 5 ст. 15 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» и п. 4 ст. 43 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»);
• отсутствие единого управления гражданской службой на уровне Федерации и на уровне субъектов Федерации;
• неурегулированность порядка присвоения и сохранения квалификационных классных чинов гражданских и муниципальных служащих;
• недостаток подзаконных актов, конкретизирующих общие
нормы Федерального закона «О государственной гражданской службы РФ», касающиеся единой карьеры гражданских и муниципальных служащих;
• отсутствие правил поведения, отвечающего статусу гражданского служащего (чиновника);
• недостаточная мотивация эффективной работы на должностях гражданской службы;
• ведомственность в организации федеральной гражданской
службы (уровне затрат, профессиональных требований к гражданским служащим, их карьере, конкурсам, аттестации, квалификационным экзаменам).
Анализ структуры федеральной гражданской службы показывает ее некоторую бессистемность, неупорядоченность. Конечно, процесс создания единой и надежно функционирующей федеральной государственной службы — дело достаточно сложное и трудоемкое. Оно требует квалифицированной проработки как общей концепции всей системы, так и концепции составляющих ее подсистем. Вполне естественно, что в этом деле есть определенные недоработки и упущения.
Гражданские службы федеральных органов по уровню системности можно условно разбить на три группы: удовлетворительно системные, слабосистемные и плохосистемные. В группу удовлетворительно системных можно включить гражданские службы Администрации Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты. В пользу данного вывода говорит то, что они достаточно централизованы и систематизированы. Входящие в них подразделения имеют обычно двойное подчинение — политическому руководству и руководству аппаратов, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью.
В группу слабосистемных можно включить гражданскую службу Конституционного суда. В этом федеральном органе часть подразделений объединены в центральный секретариат. Он также централизован, систематизирован и имеет двойное подчинение. Но наряду
с этим в Конституционном суде имеется и другая часть подразделений, которые функционируют автономно и подчиняются только первому руководителю. При этом в автономные выделены в основном хозяйственные подразделения.
Наконец, в группу плохо системных, видимо, следует включить гражданские службы большинства федеральных министерств и ведомств, двух федеральных судов — Верховного и Высшего арбитражного, а также Генеральной прокуратуры. Здесь все подразделения имеют автономный характер, подчиняются только политическому руководству данных органов.
Поэтому одной из первостепенных задач в деле повышения надежности и эффективности гражданских служб значительной части
федеральных органов государственной власти является их структурная систематизация. С этой целью необходимо аппараты всех федеральных органов сделать более субординированными, т.е. подчинить
каждый единому административному руководству. Только таким
образом в них можно создать механизмы двойного подчинения (политическим и административным руководителям), которые проявляют себя на практике как оптимальные.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕШЕНИЯ, ИХ ТЕХНОЛОГИЯ В ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
§ 16.1. Сущность, особенности и классификация государственных решений
Что такое государственное управленческое решение?
В последнее время в публикациях об управленческих решениях
при характеристике их сущности наблюдается тенденция к лаконичности формулировок, которая обычно идет в ущерб содержательности. Например, стали почти расхожими такие определения: «...принятие решений — это результат формулирования, упорядочивания альтернатив и выбор наилучшей среди них»; «Решением называют выбор одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей» ; «...принятие решений понимается как выбор наилучшего из множества альтернативных вариантов». Приведенные три определения управленческого решения делают акцент на «выборе альтернатив», но ни в одном из них не конкретизируется, о каких альтернативах идет речь — экономических, технических, политических, культурных или каких-либо других. Это обстоятельство делает данные определения несколько бессодержательными.
Несомненно, всякое решение — это всегда выбор между взаимоисключающими возможностями (альтернативами). Но этим оно не ограничивается. Чтобы выбор стал элементом решения (а не познания, или оценивания), он должен быть дополнен социальной целью, которая определяет содержание и порядок действий (норм) в соответствии со сделанным выбором. Следовательно, выйти на правильное понимание сущности и особенностей государственного решения позволяет понятие социальной цели и нормы. Именно выбор определенной социальной цели и нормы лежит в основе всякого государственного решения. Следовательно, государственное решение — это альтернативный выбор социальной цели и нормы, вырабатываемой субъектом управления для направленного воздействия на объект управления. Основу основ всякого государственного решения составляет выбор именно управленческой цели и нормы при решении какой-либо социальной проблемы.
В государственном управлении социальные цели и нормы разрабатываются и принимаются в установленном должностными правилами порядке. Они оформляются в виде различных документов. В соответствии с единой государственной системой документирования в стране, на каждом уровне и в каждой ветви государственного управления используются свои формы нормативных документов. Например, в государственном управлении используются законы и подзаконные акты, указы, постановления, распоряжения, приказы, докладные записки, предписания, указания, представления и др.
Имеются соответствующие государственные стандарты, в которых закреплены основные требования к составлению и изготовлению подобного рода управленческих документов. К примеру, текст постановления, распоряжения, приказа обычно состоит из двух частей: констатирующей и директивной (распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания этих
документов, а в директивной — намечаются конкретные мероприятия, каждое из которых записывается отдельным пунктом. В конце директивной части указывается орган или должностное лицо, на которых возлагается контроль за их исполнением.
Всякое подготавливаемое решение надлежащим образом оформляется с точки зрения языка, стиля, логичности изложения, а также удобства контроля его исполнения. Оно должно точно и ясно передавать сущность и объем служебного задания, содержать только необходимый минимум информации и указывать сроки. Постановления, распоряжения, приказы не должны содержать неопределенных и безадресных формулировок, затрудняющих понимание и реализацию конкретных мероприятий. Всякое решение только тогда достигает своей цели, когда вполне понятно исполнителям.
Чтобы управленческое решение было действенным, социально эффективным, оно должно быть технологически обоснованным, что предполагает тщательную проработку всех его основных параметров. Каковы основные особенности, а точнее — требования к обоснованности управленческого решения? В самом общем виде здесь следует выделить три таких особенности (требования). Во-первых, по своему содержанию всякое решение должно быть выполнимым, ставить лишь достижимую цель и исходить из реально располагаемых ресурсов и времени. Во-вторых, содержать механизм реализации, т.е. хорошо продуманный порядок осуществления всех сопутствующих задач (соответствующие нормы), т.е. основные организационные мероприятия, тщательный расчет материально-финансового и кадрового обеспечения. Наконец, в-третьих, располагать необходимым запасом устойчивости и гибкости по отношению к основным вариантам допущенных ошибок и нестабильности внешней среды.
Обоснованность управленческого решения обусловливает в значительной мере позитивный конечный результат и эффективность выполнения задач всего процесса управления. Можно отметить, что определение результативности управленческих решений приобретает в современных условиях особо важное значение. Именно результативность самым благоприятным образом отражается на уровне и качестве всех этапов процесса выработки, принятия и осуществления решений.
Следует сказать, что в научной литературе, посвященной проблемам управления, имеется много путаницы из-за отсутствия устоявшихся по содержанию понятий и четко сформулированных критериев, по которым можно было бы оценивать те или иные управленческие решения. Чаще всего здесь используются такие понятия, как «эффективность», «рациональность», «оптимальность», иногда «качество» и «результативность» (как совокупность положительных результатов). Тщательный анализ этих понятий показывает, что все попытки развести их по содержанию не имеют под собой реальных оснований, поскольку все они в конечном счете являются синонимами.
Какое управленческое решение можно считать эффективным?
Разные авторы предлагают разные формулировки ответов на данный вопрос, но в главном и основном эти формулировки совпадают. Приведем две из них, как нам представляется, наиболее удачные. По мнению М.П. Лебедева, «...эффективным можно считать такое решение...результат которого приближается к намеченной цели при затрате минимально возможных в данных условиях средств (ресурсов, времени, энергии и т.п.)» При этом автор поясняет, что в соотношении результата и цели он имеет в виду не всякие последствия (эффекты) выполнение решения, а только положительные, приближающие к намеченной цели. В зависимости от этого можно говорить о различной степени эффективности решения (высокой, низкой). Но нельзя считать эффективным решение с отрицательным итогом.
Другое определение эффективности управленческого решения
принадлежит группе современных американских авторов. Г.А. Саймон, Д.У. Смитбург и В.А. Томпсон считают, что эту эффективность
следует определять как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. «Решение можно назвать эффективным,— заявляют они,— если наилучший результат достигнут при заданных временных (установленных) издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора».
Обычно в понятие результата входит вся совокупность последствий принятого решения. Поэтому при определении его результативности необходимо сравнение положительного эффекта с побочными и обратными отрицательными последствиями. Результативным
можно считать только такое управленческое решение, положительный эффект от которого превышает побочные и обратные отрицательные последствия. Следовательно, результативность государственного решения прямо пропорциональна положительному эффекту в процессе достижения цели и обратно пропорциональна количеству и качеству средств, использованных для этого.
Поскольку жизнь сложна и многообразна, то и управленческие
решения различных жизненных проблем чрезвычайно многообразны.
По каким основаниям (критериям) может быть составлена примерная классификация государственных решений? Как показывает изучение, она может быть проведена по различным основаниям. Чаще всего для этих целей используются такие основания, как субъекты управления, время и характер действия решений, методы разработки и содержание решений, а также формы и механизмы их действия.
Таблица 15
Классификация решений в государственном управлении
1. По субъектам А) федеральные, региональные, районные
управления (городские)
Б) принимаемые законодательной, исполни-
тельной и судебной властями
В) единоличные, коллегиальные, коллективные,
общественные
2. По времени действия: Стратегические (долгосрочные), тактические (среднесрочные), оперативные (краткосрочные)
3. По характеру: Общие, частные
4 . По методам разработки: Аналогичные, автоматические, творческие
5. По содержанию: Политические, экономические, организационные, технологические
6. По форме: Письменные, устные, на электронных носителях
7. По механизму действия: Прямого действия , рамочные.
Что представляет собой технология государственного решения? В самом общем виде под технологией государственного решения обычно понимают систему подходов, методов, приемов и этапов работы гражданских служащих с управленческими действиями и процедурами.
В специальной литературе по теории государственных управленческих решений выделяются уже достаточно общепринятые два подхода: нормативный (количественный) и дескриптивный (качественный). При первом подходе преимущество отдается формализованным моделям управленческого решения, изучаемым формальными, преимущественно экономико-математическими, инженерно-экономическими и компьютерными методами. При втором подходе опора делается на качественном описании и анализе проблем технологий государственного управленческого решения, осуществляемых в основном в рамках традиционной социологии и психологии, а в последнее время и когнитивной психологии. Изучение показывает, что ни одному из этих подходов нельзя отдать очевидного предпочтения.
Все зависит от конкретной ситуации — при наличии линейных зависимостей успешнее срабатывает нормативный подход, при нелинейных — дескриптивный.
§ 16.2. Структура государственных решений
Что касается структурирования технологии управленческого решения, то здесь пока нет ничего устоявшегося, царит обилие различных точек зрения, из которых трудно сделать хотя бы приблизительный выбор.
Авторы учебника «Теория управления» считают, что технология
работы над решением «объединяет три последовательных блока: подготовительный (формулировка целей и задач), основной (принятие решения) и заключительный (организация выполнения решения)». Несомненно, эти три «блока» действительно имеют место. Но при их расшифровке авторы допускают много надуманных ситуаций.
Во-первых, принятие управленческого решения отводится лишь
отдельному лицу, но в социальном (в том числе и государственном)
управлении множество решений принимается коллегиально (например, в исполнительных органах), коллективно (в законодательных — представительных органах), публично (референдум, выборы органов
власти). Для всех этих субъектов управленческой деятельности в последнее время выработано общее понятие «лицо, принимающее решение» (ЛПР).
Во-вторых, все стадии первых двух «блоков» (подготовка и принятие решения), несомненно, должны относиться лишь к подготовке управленческого решения. Принятия решения как такового в этой
схеме просто нет. Этот «блок» реально не проанализирован, не наполнен действительным содержанием.
В-третьих, лицо, принимающее решение, никак на схеме не связано с принятием решения. Обозначена лишь его связь с подготовкой и организацией выполнения. Причем стрелки, которые должны свидетельствовать о том, что именно он руководитель, показывают, что это лицо всего лишь исполнитель. Он готовит решения, а затем их выполняет. Авторам, видимо, надо как-то продумывать свои схемы.
В своей монографии Е.П. Голубков попытался проанализировать технологию принятия управленческих решений. Однако его теоретические выкладки несколько озадачивают, поскольку связаны не с принятием решения, а с его подготовкой.
Автор выделяет 12 этапов (шагов) в «процессе принятия решения», из которых три завязаны на «проблемную ситуацию», шесть — отводятся для работы с «альтернативами» и три — для «выбора». Такое повторение одних и тех же операции дает повод для сомнений в подобной «технологии». Кроме того, рассматриваемый «процесс принятия решения» и «в узком смысле», и «в широком смысле» практически ничего не говорит о третьем необходимом этапе — «деятельности по реализации принятого решения».
Следовательно, вся работа с управленческими решениями сводится автором только к двум этапам, а именно подготовке управленческого решения и выбору единственного решения.
Что касается участия гражданских служащих в подготовке, принятии и реализации государственных решений, то она зависит от их
вторичной роли в системе государственной власти. Определяющее
значение в данной технологической цепочке принадлежит политическим руководителям (представителям нанимателя), которые возглавляют государственные органы. Именно они решают все основные нормативные вопросы.
Технология управленческого решения в современной литературе, к сожалению, пока мало исследована. С точки зрения деятельностного подхода она целенаправленно ориентирована прежде всего и главным образом на работу с государственными (и отчасти социальными) управленческими решениями. Эта деятельность включает три основных этапа: 1) подготовку государственных решений; 2) обеспечение процедур их принятия и принятие государственных решений; 3) выполнение государственных решений. Качество (эффективность) данных решений напрямую зависит от тщательного соблюдения всех технологических требований (процедур) на каждом из этих трех этапов.
Как уже было отмечено, обоснованность решения составляет необходимую константу в технологии государственной деятельности. Поэтому, чтобы выяснить роль и место обоснованности решения в государственном управлении, необходимо рассмотреть содержание и последовательность основных этапов, стадий и фаз работы гражданских служащих с государственным решением.
§ 16.3. Подготовка государственного решения
Как и во всякой управленческой деятельности, в государственном управлении технологическая цепочка начинается с подготовки решения. Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или социальными процессами, необходимы социальные цели и нормы, в соответствии с требованиями которых и будут оказываться целенаправленные воздействия на данные объекты управления. Выработка таких социальных целей и норм составляет основное содержание первого этапа управленческой технологии.
Каковы основные причины, вызывающие необходимость подготовки новых государственных решений? При ответе на данный вопрос исследователи обычно называют пять таких причин, на долю каждой из которых в общем количестве управленческих решений приходится следующий процент: 1) неполадки в управляемой под-
системе — 27%; 2) указания вышестоящих органов — 24%; 3) истечение срока действия предыдущего решения — 17%; 4) необходимость корректировки ранее принятого решения — 15%; 5) новое состояние управляющей подсистемы — 14%. Кроме этих пяти есть и другие причины, но на их долю приходится обычно незначительный процент.
Стало быть, непосредственными причинами, побуждающими осуществлять подготовку и принятие государственных решений, являются те или иные социальные (в том числе и управленческие) проблемы. Они связаны, прежде всего, с различными отклонениями
фактического состояния управляемой подсистемы от запрограммированного, а также со всякого рода нарушениями в механизме функционирования системы в целом. При этом если характер и частота каких-либо отклонений и нарушений оказываются не случайными (эпизодическими), а проявляются достаточно последовательно и устойчиво, то это может рассматриваться в качестве свидетельства несовершенства данной системы.
Технологии подготовки политических, административных, экономических и других решений, по существу, не отличаются сколько-нибудь значительно друг от друга. Модели данной деятельности в главном и основном везде совпадают.
Деятельность по подготовке государственного решения начинается с выявления актуальной социальной проблемы, а завершается представлением оптимального проекта нормативного акта государственному органу, политическому или административному должностному лицу, с которыми согласовывается процедура принятия этого решения.
За счет чего можно добиваться повышения качества и обоснованности подготавливаемых государственных решений? Оптимизацию подготавливаемых решений можно обеспечить главным образом за счет соблюдения двух основных условий: 1) привлечения компетентных и высокопрофессиональных специалистов, разрабатывающих эти решения; 2) последовательного использования принципов своевременности, цикличности и законности государственных решений. Когда речь заходит о компетентных и высокопрофессиональных работниках, то надо иметь в виду, что в этой роли могут выступать как сами работники аппарата, так и привлекаемые к выработке решений специалисты со стороны — научные и практические работники.
Принцип своевременности означает, что всякое государственное
решение должно приниматься в свое, достаточно определенное время, с тем, чтобы не допускать ненужной торопливости или перерастания возникшей проблемы в конфликт. Преждевременно принимаемое решение может оказаться неправильным или недостаточно точным, поскольку в момент его подготовки проблема еще не была обозначена должным образом. Нельзя и запаздывать с принятием решения, ибо в этом случае оно в лучшем случае просто теряет смысл, а в худшем — приводит к обострению ситуации.
Принцип цикличности требует учитывать периодичность государственной деятельности, связанную с наличием различных достаточно определенных периодов (месяц, квартал, год и т.д.). Каждое конкретное решение должно возникать лишь в рамках соответствующей фазы какого-либо цикла. При этом «повторяемость» каждый раз будет облекаться в форму нового решения на базе предыдущего. В этом случае вместо поспешного и сумбурного реагирования на отдельные «сигналы», подготовки запоздалых и нередко уже ненужных нормативных актов появится возможность обеспечения достаточно планомерного процесса выработки актуальных решений. Периодичность решений (шаг управления) должна определяться в зависимости от регулярности изменения ситуации в системе, повторяемости совершения тех или иных событий.
Принцип законности предполагает необходимость согласования проекта каждого нового государственного решения с ранее принятыми законами и другими нормативными актами. Чтобы все протекало успешно, здесь важно учитывать три момента. Во-первых, внешнюю межсистемную согласованность, когда решения одного органа государственной власти должным образом стыкуются с решениями других государственных органов соответственно их месту в механизме управления делами государства и общества. Во-вторых, внешнюю внутрисистемную согласованность, когда стыкуются решения раз- личных государственных органов одного и того же министерства или ведомства. Наконец, в-третьих, внутреннюю согласованность различных решений одного и того же государственного органа. Соблюдение данного принципа обеспечивается разными способами, в том числе установлением ряда юридически обязательных требований как общего, так и специального и организационно-технического характера. Несоблюдение данных требований, естественно, влечет за собой снижение качества подготавливаемого проекта государственного решения, что чревато различными негативными последствиями.
Кроме рассмотренных принципов, здесь действуют также принципы непротиворечивости, преемственности, ресурсной и документационной обеспеченности государственных решений и т.д.
Для поддержки законотворческой деятельности Президент РФ В.В. Путин выдвинул идею о создании Общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы. По его мнению, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и, прежде всего, законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны и имеют общенациональное значение.
После достаточно активных дискуссий 4 апреля 2005 г. такой
закон был принят. Предназначение Общественной палаты — обеспечить взаимодействие российских граждан с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях учета их потребностей и интересов, защиты прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Состава палат формируется из сорока двух граждан РФ, утверждаемых Президентом РФ, сорока двух представителей общероссийских общественных объединений и сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Членом Общественной палаты может быть гражданин РФ, достигший возраста 18 лет. Не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты объединения, зарегистрированные менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава, а также политические партии.
Не могут быть членами Общественной палаты политические руководители (представители нанимателя), государственные и муниципальные служащие; лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления; лица, признанные недееспособными на основании решения суда, имеющие непогашенную или неснятую судимость, членство которых в Общественной палате ранее было прекращено на основании п. 6 ч. 1 ст. 15 настоящего закона.
Первое пленарное заседание Общественной палаты должно быть проведено не позднее чем через тридцать дней со дня формирования правомочного состава. Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошло более трех четвертей от установленного настоящим законом числа членов Общественной палаты. Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания.
Член Общественной палаты приостанавливает свое членство
в политической партии на срок осуществления своих полномочий.
Объединение членов Общественной палаты по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности не допускается.
Член Общественной палаты на время участия в работе пленарного заседания Общественной палаты, Совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты, а также на время осуществления полномочий, установленных ст. 20 настоящего закона, освобождается работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места работы (должности). Члену Общественной палаты возмещаются расходы,
связанные с осуществлением им полномочий члена Общественной палаты, а также выплачивается компенсация в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом, за счет средств федерального бюджета. Отзыв члена Общественной палаты не допускается.
Обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждением, имеет печать с изображением Государственного герба
РФ и со своим наименованием. Руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению Совета Общественной палаты. По поручению данного совета общее руководство деятельностью аппарата осуществляет секретарь Общественной палаты.
Общероссийские государственные организации телерадиовещания должны еженедельно выпускать в эфир на одном из общероссийских телеканалов и одном радиоканале обзорные информационно-просветительские программы по плану, утвержденному Общественной палатой. Объем эфирного времени на каждом из указанных телеканалов и радиоканалов не может быть менее 60 минут в месяц. Кроме того, Общественная палата в соответствии с законодательством РФ учреждает периодическое издание.
Гражданским служащим чрезвычайно важно знать место и механизмы участия Общественной палаты в системе государственного и муниципального управления, те возможности, которые дает эта
структура в формировании гражданского общества в России.
§ 16.4. Обеспечение процедур принятия и принятие государственного решения
Вторым этапом в технологической цепочке государственного управления является обеспечение процедур принятия и принятие решения. В результате деятельности на первом этапе вырабатывается и представляется оптимальный проект нормативного акта, который предварительно оценивается на «готовность» к принятию. Сам процесс принятия государственного решения осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Основное их назначение состоит в том, чтобы создать наиболее благоприятные условия для осуществления должностными лицами или коллегиальными органами выбора целей и норм, которые и составят основу государственного решения.
Обычно представляется один вариант проекта нормативного акта. Он всесторонне изучается и оценивается (в том числе и с помощью экспертов), на основе чего возникают различные предложения по
его уточнению, дополнению и изменению. Если проект нормативного акта был подготовлен качественно, то этих уточнений и дополнений бывает немного и он довольно быстро принимается. Если же проект нормативного акта подготовлен некачественно, представлен в сыром, плохо проработанном виде, то вызывает много критических замечаний. Его принятие, как правило, затягивается. Нередко он возвращается на доработку.
В тех случаях, когда социальная проблема, которую надо решить, имеет значительную сложность, законодателям или политическим руководителям представляется два-три варианта проекта нормативного акта. Их своеобразие связано чаще всего с различными целями деятельности или с использованием специфических средств достижения одной и той же цели. Варианты решений готовятся разными организациями или группами разработчиков в одной и той же организации. Если в первом случае, когда обсуждается единственный проект нормативного акта, альтернативность выбора выражается в разном подходе разных органов и разных должностных лиц, то во втором случае, когда обсуждается несколько вариантов проекта нормативного акта, альтернативность выбора более очевидна.
Во всех вариантах главным элементом различных процедур принятия решения являются выбор управленческой альтернативы, выделение того варианта социальной цели и нормы, которые станут обязательными для исполнения. После принятия государственного
решения именно они превратятся в новый закон, указ, новое постановление, распоряжение, приказ, предписание, указание и т.д. Данная социальная цель и норма концентрируют в себе основное содержание государственного решения по приоритетной социальной проблеме. Стало быть, принятие государственного решения — это всегда выбор оптимальной социальной цели и нормы, способной урегулировать все вопросы по приоритетной социальной проблеме.
Подобный выбор проводится, как правило, по тем или иным
критериям. Число последних не ограничено. Предпочтение отдается всегда тем критериям, которые обеспечивают наибольшую эффективность, лучшие качества государственного решения. Поэтому очень
важно определить состав репрезентативных (представительных)
критериев для осуществления оптимального выбора. В число таких наиболее общих оснований выбора государственной цели и нормы могут входить следующие критерии: системная самодостаточность; политическая целесообразность; экономическая выгодность (или хотя бы доступность); социальная позитивность (возможность положительных социальных последствий); экологическая приемлемость; нравственная обеспеченность. В зависимости от конкретной ситуации возможны различные комбинации этих критериев.
Нужно сказать, что принятие социально значимых решений является не только правом, но и обязанностью государственного руководителя, поскольку никто не должен перелагать эту функцию, а вместе с тем и ответственность за ее выполнение на выше- или нижестоящих должностных лиц. Вышестоящий руководитель, как правило, не решает вопросы, находящиеся в компетенции нижестоящего руководителя, а ограничивается лишь указанием путей к нахождению правильного решения. В то же время руководитель может адресовать свои решения только непосредственно подчиненным ему работникам. Несоблюдение этих условий приводит к нарушению нормальных взаимосвязей в структуре любого аппарата. С повышением иерархической ступени управления в деятельности государственного руководителя уменьшается число текущих решений и увеличивается количество перспективных долгосрочных решений.
Процедуры принятия государственных решений чрезвычайно разнообразны. Как правило, большая часть подзаконных государственных актов принимаются отдельными должностными лицами, прежде всего, политическими руководителями — Президентом РФ, губернаторами русских краев и областей, президентами национальных республик, главами автономных округов, мэрами городов, главами администраций сел (поселков), судьями всех уровней. Очевидно, что эти решения принимаются в органах исполнительной и судебной властей.
Что касается коллективных решений, то они, в основном принимаются в органах законодательной (представительной) власти. Если брать Федеральное Собрание РФ и, в частности, законодательный процесс в Государственной Думе, то можно выделить восемь основных процедур (или стадий), которые с необходимостью осуществляются на данном этапе управленческой деятельности. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называется регламентом (фр. reglament — правило). Все государственные органы должны иметь нормативно закрепленные регламенты принятия управленческих решений.
Гражданские служащие обеспечивают процедуры принятия всех
государственных решений, т.е. не только административных, но и политических. Поэтому они должны знать и уметь осуществлять эти процедуры, сведенные в регламенты конкретных государственных органов (например, регламент Государственной Думы, регламент Совета Федерации, регламент Правительства и т.д.).
Таким образом, второй этап в технологической цепочке государственного управления завершается обнародованием принятого решения или рассылкой его исполнителям и другим заинтересованным государственным и иным органам, а также информацией о нем населения. От своевременности рассылки зависит оперативность в получении и исполнении решений. Поэтому в необходимых случаях устанавливается срок рассылки. Какое-либо искусственное сужение или ограничение круга органов, которым направляется решение, не допускается.
§ 16.5. Выполнение государственного решения
Третьим этапом в технологической цепочке государственного
управления является выполнение решения. О значимости государственных решений судят обычно не столько по управленческим идеям, которые они несут (что также чрезвычайно важно), сколько по реальным результатам, по фактическим изменениям в управляемой подсистеме. Важность этого становится еще более очевидной, если учесть, что в настоящее время достаточно часты случаи, когда принимаемые решения «повисают в воздухе», остаются без практического воплощения. Анализ управленческой практики показывает, что одной из существенных причин подобных фактов является отсутствие рациональной технологии исполнения государственных решений.
В чем специфика деятельности по выполнению государственного решения? Если деятельность по подготовке и принятию государственного решения всегда духовна, то деятельность по реализации этого решения — в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственного решения — это практическая, а следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности. Например, если в государственном управлении принимается решение о создании какого-либо
нового управленческого органа или нового подразделения в уже существующем органе, то выполнение данного решения выражается в конечном счете в подборе и принятии на работу определенного количества работников, обеспечении их рабочими местами, необходимым оборудованием, оргтехникой, зарплатой и т.д. Именно выполнение управленческих решений позволяет в полной мере выявить их преобразовательный потенциал, проверить эффективность воздействия на происходящие процессы.
Хотя современная теория государственного управления имеет
очевидные достижения, этап выполнения управленческих решений разработан в ней еще недостаточно. Пока что нет более или менее
четкой концепции сущности и функций планирования. Не исследованы и теоретически не обобщены особенности материальной (практической) деятельности в структуре государственного управления.
Осуществляет только первые шаги теория государственного и социального контроля. Одним словом, праксиологическая сторона государственного управления требует повышенного внимания как со стороны ученых-исследователей, так политиков-практиков.
Что такое планирование? Планирование — это разработка определенного порядка выполнения какой-либо деятельности. Принятое государственное решение обычно устанавливает лишь общее содержание предполагаемой деятельности. Задача планирования состоит в том, чтобы эту предполагаемую деятельность конкретизировать: наметить промежуточные цели, рассчитать сроки и последовательность их достижения, определить исполнителей и необходимые средства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. План для того и составляется, чтобы исполнители не хватались за все сразу, а действовали в определенном порядке, т.е. согласованно и последовательно. Всякий план должен отвечать на четыре основных вопроса: что делать? Кому делать? Когда делать? Как делать?
Нередко планам придается правовой характер. Они или сами
принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к какому-либо нормативному акту. Например, Президент Российской Федерации В.В. Путин своим Указом от 19 ноября 2002 г. № 1336 утвердил федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», которая в значительной мере была выполнена.
Второй и главной стадией при выполнении государственных решений является «материализация» содержащихся в них социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления.
Данный вид управленческой деятельности обычно называют «организаторской деятельностью» или «выполнением запланированного».
Уже говорилось, что управленческие решения, принимаемые государственными органами, могут иметь двоякий характер. Они мо-
гут быть направлены во вне — на управляемую подсистему. Но они
могут быть направлены и внутрь — на управляющую подсистему. И в одном и в другом случае гражданские служащие воздействуют не на природу, а на других людей, объединенных в государственные и иные управленческие органы и организации. Цель данного воздействия — мобилизовать последние на практические (материальные) преобразования социальной или природной действительности.
Следовательно, в государственном управлении материальные действия по выполнению управленческих решений выражаются в организаторской деятельности, т.е. в различных преобразованиях социальных
органов и их управленческих аппаратов, других организаций, а также форм их взаимодействия друг с другом и внешней социальной средой. В процессе выполнения запланированного политические и административные руководители, гражданские служащие создают новые органы управления, ликвидируют или преобразуют старые, совершенствуют организационные связи между ними, проводят различные мероприятия (совещания, конференции, дискуссии), контрольные проверки, подводят итоги и т.д. Организаторская деятельность всегда по своему характеру материальна.
Завершающей фазой в процессе непосредственной «материализации» государственного решения является получение реальных результатов, соответствующих тем целям, которые были сформулированы в данных решениях. Результат деятельности, как известно, является критерием (показателем) качества той или иной деятельности. Каков результат, такова и деятельность, следствием которой он является.
Поэтому чем больше результаты непосредственного выполнения запланированного соответствуют целям государственных решений, тем выше качество данной управленческой деятельности в целом. Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вызывает сомнения. В таких случаях возникает вопрос об уровне компетентности как отдельных работников, так и государственных органов. Нужно, однако, подчеркнуть, что соответствие результатов целям — это существенный, но далеко не главный критерий качества управленческой деятельности.
Сказанное позволяет заключить, что технологический цикл по работе с государственными решениями не завершается стадией непосредственного организаторского выполнения этих решений. Здесь нужна по крайней мере еще одна стадия, а именно контроль за выполнением государственных решений. Без такого контроля труд-
но и даже просто невозможно определиться: действительно ли выполнены эти решения? И если они реально выполнены, то решены ли те актуальные проблемы, которым были посвящены данные решения?
Что такое управленческий контроль? Какова его роль в процессе государственной деятельности? Управленческий контроль (от фр. controle — проверка) есть проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов этой деятельности с теми целями, которые были поставлены в нормативных актах при решении актуальных социальных проблем, а также с уровнем решения этих проблем. Управленческий контроль, как завершающая стадия при работе с государственными решениями, позволяет гражданским служащим не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности.
С помощью управленческого контроля осуществляется служебное наблюдение за процессом выполнения государственного решения, выявляются результаты воздействия субъекта управления на объект управления. Выступая средством обратной связи, управленческий контроль дает управляющей подсистеме необходимую информацию о фактах запланированного или отклоняющегося поведения управляемой подсистемы. Выявляя отклонения и их причины, контроль определяет необходимые пути корректировки дальнейшей управленческой деятельности, способствует выработке различных форм ее оптимизации.
Управленческий контроль технологически включает четыре основные фазы: 1) учет достигнутых результатов; 2) сравнение этих
результатов с поставленными в управленческих актах целями; 3) оценку уровня решения актуальной социальной проблемы; 4) корректировку и оптимизацию дальнейшей управленческой деятельности.
На третью и четвертую фазы нередко не обращается внимания
при проведении контроля, что является очевидным упущением. При этом эффективность (или качество) государственного управления определяется не простым соответствием фактических результатов
запланированным целям, а именно тем, насколько она удовлетворяет социальные потребности при решении (снятии) актуальных социальных проблем. Чем быстрее и полнее решаются назревающие социальные проблемы, тем выше качество государственного управления.
Следует отметить, что в процессе ликвидации советской власти
в стране были ликвидированы прежние системы государственного,
партийного и народного контроля. Однако взамен новых систем контроля не было создано. Действенных структур с аналогичными полномочиями до последнего времени в России пока не было, и это чрезвычайно негативно сказывалось на состоянии государственного и социального управления. Отсутствие эффективного государственного и социального контроля способствовало нарастанию в государстве и других органах бюрократизма, фактов коррупции и вовлечению работников в мафиозные и другие криминальные структуры. Для преодоления данных явлений по Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и закону об Общественной палате необходимо в возможно сжатые сроки создать заново систему государственного и общественного контроля. Конечно, она должна учитывать новые политико-экономические реалии, всемерно содействовать повышению качества государственного и социального управления, быть надежной защитой против криминализации российского государства.
Государственный и социальный контроль необходим обществу,
так как позволяет проверять эффективность принимаемых государственных решений с точки зрения общественных интересов. Поэтому он должен сопутствовать каждому решению, в подготовке принятии и выполнении которого участвуют политические руководители и гражданские служащие. Постоянный государственный и социальный контроль является одним из необходимых условий оптимальности
управленческих решений, всего государственно-социального управления в целом.
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Уже говорилось, что завершающей стадией в процессе выполнения гражданскими служащими управленческих решений является
социально-правовой контроль, который является не кратковременной компанией, а повседневной функцией государственного и существующего в гражданском обществе социального управления. Обеспечение их систематичности, последовательности и целеустремленности предполагает наличие специальных контрольных служб. Особенно важно это для регулирования финансовых потоков, денежного обращения в обществе.
В царской России государственный контроль входил в структуру правительства, обладал широкими полномочиями и определенными гарантиями.
В советском государстве органы контроля сочетали государственную и общественную проверку исполнения и образовывали единую систему, возглавляемую союзно-республиканским органом — комитетом народного контроля. Он имел широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности и др.
И в целом контрольная функция советского государства на всех этапах считалось наивысшей задачей государственного строительства. Во многом благодаря тотальному и жесткому контролю удалось мобилизовать материальные и финансовые ресурсы на решение поистине грандиозных задач — индустриализации промышленности, коллективизации сельского хозяйства, электрификации страны, создания мощного военного потенциала.
Вместе с тем на определенном этапе советской истории система контроля стала сдавать свои позиции, начала проявлять сбои. Несмотря на многочисленные директивы руководства страны, лозунг «Экономика должна быть экономной» так и остался только лозунгом. Хищения социалистической собственности, осуществляемые повсеместно, стали привычным явлением образа жизни советского общества. Неэффективное распоряжение государственной собственностью и государственными финансовыми ресурсами привело к развалу экономики страны и, как следствие этого, к краху советского строя.
§ 17.1. Типы, виды и принципы социально-правового контроля
Социально-правовой контроль является таким этапом деятельности гражданских служащих в процессе выполнения государственных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм. Это проверка качества государственной деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов с теми стандартами, которые были поставлены в государственных решениях.
Разновидностью контроля является ревизия (лат. revisio — пересмотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного лица с целью проверки правильности и законности их действий.
Социально-правовой контроль играет важную роль в современном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы. Можно выделить два типа контроля: государственный и общественный (негосударственный, организуемый гражданским обществом). Государственный контроль осуществляется государством и его органами.
Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его органами. Причем общественный контроль за
деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.
Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды. Обычно выделяют шесть видов социально-правового контроля: предварительный и фактический, внутренний и внешний, формальный
и исполнительский.
Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту (фактический) — это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными материальными и денежными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.
Внутренний и внешний контроль проводится соответствующими службами и органами. Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти
службы должны быть по возможности функционально и организационно независимыми внутри соответствующей организационной структуры. В отличие от них внешние ревизионные службы ire являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Так, высшие контрольные органы законодательной и исполнительной власти являются внешними ревизионными органами административного и финансового контроля. В качестве таковых выступают Генеральная прокуратура РФ (образуемая Президентом РФ и Советом Федерации) и Счетная палата РФ (образуемая также Президентом и двумя палатами Федерального Собрания).
Формальный контроль осуществляется в процессе текущей государственной деятельности, когда получаемые результаты проверяются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономические результаты, так и частные характеристики отдельных административных процессов. Корректирующие воздействия осуществляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль является средством осуществления обратной связи. Традиционной задачей контрольного органа является проверка законности и правильности распределения материальных и финансовых средств, а также ведения бухгалтерских счетов.
Исполнительский контроль (или заключительный) проводится
обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итоговом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или целями. Данный вид контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Он включает не только специфические аспекты государственного регулирования, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационной и административной систем.
Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда предельно независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. Их самостоятельность неразрывно связана с независимостью их членов, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей
стороной.
Каковы основные принципы деятельности контрольных органов? Если взять закон «О Счетной палате Российской Федерации», то в ст. 3 этого закона указывается, что в качестве основных принципов деятельности контрольных органов названы законность, объективность и гласность. Рассмотрим эти принципы, которые в той или иной форме повторяются и в других контрольных органах.
Принцип законности в отношении контрольных органов проявляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе Конституции РФ (ст. 101, п. 5) и Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». И, во-вторых, контрольные органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных, логических и тем более бытовых и поверхностных толкований и обосновываться исключительно на букве и духе закона.
Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в заключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность
передаваемых проверяемыми организациями документов, за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее контрольному органу и его работникам давать политические оценки решениям, принимаемым органами представительной и исполнительной власти по вопросам их ведения.
Принцип объективности является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл
контроля как функции государственного и общественного управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий административной и финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.
Объективность обеспечивается установлением высоких квалификационных требований к лицам, которые занимают ответственные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководителями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане РФ, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов (ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).
В целях повышения объективности контрольные органы обычно наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных
организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других контрольных органов. В этих же целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, которые не допускают принятия единоличных решений. Данные процедуры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности контрольного органа.
Принцип гласности присущ контрольным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди этих интересов немаловажное значение занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций. Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается
общими материальными и финансовыми ресурсами.
В условиях гласности результаты контрольных мероприятий,
проводимых контрольными органами, трудно оставить без внимания, поэтому общественность следит за развитием различных ревизий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления
общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации но их устранению.
Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима с занятием какой-либо другой должности (кроме, творческой).
Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо
санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти
санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями. Основная задача контрольных органов — установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичности поведения политических руководителей и государственных гражданских служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Если при проверке действий физического лица или государственного и иного органа обнаруживаются какие-либо нарушения государственных законов, работник контрольного органа может подвергнуть данное лицо или данный государственный и иной орган различным штрафам или передать дело в суд.
Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному
Собранию РФ в 2004 г. по поводу злоупотреблений контрольной
функцией со стороны различных государственных учреждений сказал, что в стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д.
По рекомендации Президента правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные и контрольных полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
§ 17.2. О системе социально-правового контроля
В России пока идут дискуссии о возможной системе социально- правового контроля. Организовано множество в основном государственных контрольных органов как внешнего, так и внутреннего характера, которые, по мнению некоторых авторов, пока не объединяются в единую систему. Они считают, что отсутствие такой системы является «традицией» для нашей страны. По их мнению, после победы очередных революций (1917 и 1991 гг.) в качестве первоочередной задачи обычно упраздняли государственный контроль.
Другие полагают, что контроль является такой же ветвью государства, как законодательная, исполнительная и судебная власть.
С таким подходом трудно согласиться. Создание подобного органа,
контролирующего все и вся,— вряд ли выполнимая задача в условиях современной экономической ситуации. Этот орган страдал бы гигантизмом, был бы весьма дорогостоящим и очень быстро утратил бы контакт с реальностью. И, кроме того, создание единого органа, всесторонне занимающегося контролем и его координацией, не снимал бы отраслевой координации в системе исполнительной власти.
Третьи заявляют, что инициативу по созданию системы государственного контроля должен взять на себя президент страны. Такой подход к решению проблемы обеспечит функциональную независимость государственного контроля и позволит Президенту РФ получать непосредственно всю достоверную информацию о подконтрольных объектах с целью ее сопоставления, выявления причин противоречий между реальной действительностью и ее заданной моделью. Подобная информация, предоставленная государственным контролем, устранит перекосы в прогнозировании макроэкономических процессов.
Очевидно, государственный контроль в современных условиях нельзя организовать под главенством одного органа (пускай даже главы государства). Слишком специфическими являются задачи контроля. К тому же контроль по своему характеру, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов. В противном случае вместо противодействия усилению исполнительной власти, ее неправомерным акциям мы бы получили один всеконтролирующий авторитарный орган.
Создание надежной системы государственного контроля, вероятно, должно ориентироваться на федеральную специфику нашей страны, того, что она состоит из 88 субъектов Федерации, равноценных в правовом отношении. Этот контроль не может претендовать на самостоятельную ветвь государственной власти или осуществляться каким-либо одним супергигантским государственным органом, так как контроль распространен везде и повсюду как в государстве, так и в гражданском обществе.
Несомненно, он должен характеризоваться многоступенчатостью, охватом, как минимум, трех ступеней: на организационном (в государственных органах, учреждениях, предприятиях), региональном (субъектов РФ) и федеральном уровнях. У нас уже сформировались два общих контрольных органа: Генеральная прокуратура РФ для контроля за исполнением законов в государственно-административной деятельности и Счетная палата РФ для контроля за исполнением законов в бюджетно-финансовой деятельности. Кроме того, отраслевой контроль осуществляют все федеральные службы.
Составляют ли они систему государственных контрольных органов в стране? В отличие от вышерассмотренных точек зрения, которые считают, что в России нет единой системы контрольных органов и предлагают свои рецепты создания такой структуры, по Конституции РФ, законам «О прокуратуре РФ» и «Счетной палате
РФ», а также Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» данная система не только спроектирована, но даже законодательно принята. Вся проблема в том, что мы еще в должной мере не отработали эти легитимные механизмы и как следует не овладели ими в своей государственной деятельности. Несомненно, эти механизмы должны быть в чем-то дополнены, в чем-то изменены, но система государственного контроля в основном уже выстроена.
Определенную проблему здесь создает социальный настрой многих прокурорских работников. Среди них распространено мнение, что прокуратура не является элементом (частью) судебной власти. На вопрос «А к какой же ветви она примыкает?» обычно отвечают — к президентской (?) . Но это вызывает сомнения, поскольку президент в настоящее время возглавляет исполнительную власть и по-
этому должен контролировать сам себя (?).
Вместе с тем по Конституции РФ и закону 1992 г. «О прокуратуре РФ» прокуратура вполне определенно относится к судебной власти. Участие прокурора в судебном заседании является особым направлением прокурорской деятельности. Но прокуроры, задействованные в судах общей компетенции и арбитражных судах, очень нерегулярно принимают в них участие. Об этом говорят многочисленные факты, когда судьи, используя отсутствие прокурора, принимали противозаконные акты, о чем писала и пишет вся российская пресса. Особенно много таких случаев в сфере перераспределения имущества. Это признавал и прежний Генеральный прокурор В. Устинов.
Кроме того, прокуратура является главным контролером не только низовых судов, но и всех судов, в том числе региональных (субъектов Федерации) и федеральных. Однако реально Генеральная прокуратура пока не контролирует в должной мере судебную власть, и это
наносит колоссальный вред государственному управлению, а также бюджетному обеспечению различных сфер государственной и социальной деятельности.
В стране имеются общие контрольные органы и отраслевые, которые надо осовременить или создать вновь (если их не было раньше). Отраслевые контрольные органы, естественно, должны подчиняться соответствующим министерствам. Но влияние министерств на отраслевые контрольные органы должно быть как-то ограничено, и сделать это целесообразно именно за счет нормативных правовых установлений. Например, Президент РФ и Председатель Правительства РФ предлагают кандидатуры на должность руководителей контрольных органов, а утверждаются они на заседании Совета Федерации. Точно так же утверждение их заместителей — на сессии Государственной Думы.
§ 17.3. Прокуратура как общегосударственный административный контроль
Наиболее важной внешней контрольной организацией в стране
является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Какой контроль она осуществляет? Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор (контроль) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на всей территории России. Цель прокурорской деятельности — обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Она направляется Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».
Следовательно, под прокурорским надзором следует понимать осуществляемую от имени государства деятельность по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к установленным нарушениям, привлечения виновных к ответственности.
Особенности прокурорского надзора. Во-первых, этот вид надзора распространяется на исполнение Конституции РФ и всех
нормативных актов, обладающих юридической силой закона. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т.д.). Во-вторых, прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти, и соответственно высшими должностными лицами государства. Но в сферу ее надзора включены все суды, в том числе Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также все судьи . Кроме того, ей поднадзорны все работники Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, государственных финансовых органов.
Естественно, данный факт порождает сомнения. Почему из четырех ветвей власти высшие должностные лица законодательной и исполнительной ветвей неподнадзорны прокуратуре, а двух других — поднадзорны? Судя по всему, эту проблему следует изучить, соответствующим образом обсудить и принять необходимые решения. Высшие должностные лица всех ветвей власти должны иметь определенные правовые преимущества, но оговоренные законом. История современного российского государства, будучи весьма непродолжительной, тем не менее уже показала достаточно много фактов противоречивых действий наших высших должностных лиц.
Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых следует выделить принципы единства и централизации; независимости от федеральных, субъектов Федерации и местных органов; гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).
Принцип единства и централизации состоит в том, что органы прокуратуры представляют собой единую систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Она означает единство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Этот принцип определяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.
Принцип независимости означает осуществление прокуратурой надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов приоритет отдается законам Российской Федерации, а также единообразному их пониманию и толкованию.
Принцип гласности состоит в том, что прокуратура, как и другие контрольные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, а действует социально прозрачно, но в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Органы прокуратуры обязаны информировать о состоянии законности федеральные и региональные органы власти, а также местное самоуправление и население.
Прокурорский надзор осуществляется обычно по четырем отраслям: 1) общего надзора; 2) надзора за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина; 3) надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия; 4) надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.
Отраслью общего надзора принято называть самую объемную часть прокурорской деятельности, которая связана с исполнением законов федеральными министерствами, государственными службами и агентствами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами
местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25).
При осуществлении своей деятельности прокуратура не может подменять иные государственные и негосударственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную работу. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.
Осуществляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководителей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
В тех случаях, если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нарушений закона. Он должен также возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело, обратиться
в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан,
общества и государства (ст. 24 и 25).
Отрасль надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина введена в закон о прокуратуре сравнительно недавно. В какой-то мере эта отрасль выделилась из общего надзора, но имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложенные на него функции (ст. 26—28), прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные
сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22).
При нарушении прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Отрасль надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия связана с установлением порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законностью принимаемых соответствующими органами решений.
В этом случае полномочия прокурора в данной сфере установлены уголовно-процессуальным законодательством. Так, ст. 108, 146,
221 и 226 УПК выделяют следующие основные прокурорские полномочия: проверку уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях; дачу письменных указаний следователям
и дознавателям по вопросам расследования; контроль за правомерностью их решений о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан; отмену незаконных и необоснованных постановлений следователей и дознавателей; дачу письменных указаний о расследовании преступлений; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органов дознания и передачу его следователю, передачу дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т.д.
Отрасль надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеет своим предметом законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержания лиц в перечисленных выше учреждениях.
После принятия в 1992 г. закона о прокуратуре участие прокурора в рассмотрении дел судами потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры. Это связано с проведением в жизнь принципа разделения власти, а также с тем, что органы судебной власти самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны никаким другим органам государства.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 102) и законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых по его представлению Советом Федерации. Распределение обязанностей между заместителями осуществляется Генеральным прокурором РФ.
При рассмотрении уголовных дел прокурор выступает в суде
в качестве государственного обвинителя лично либо может поручить
эту миссию следователю или дознавателю, если по данному делу расследование производилось в форме дознания. В ходе судебного разбирательства он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Прокурор выступает в судебных прениях по уголовным делам с обвинительными речами, в которых анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора.
Работники прокуратуры имеют право на собственное мнение по решению суда. После оглашения судом приговора прокурор вправе принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу.
§ 17.4. Счетная палата как государственный финансовый контроль
В нашей стране, где бесполезная растрата бюджетных средств
считается неотъемлемой частью национального колорита, до сих пор нет законодательно установленной системы государственного финансового контроля. Контрольные функции сосредоточены в основном внутри исполнительной власти. Например, у министерств имеются собственные органы проверки, отслеживающие внутреннюю текущую финансовую деятельность. Таким образом, исполнительная власть как бы «проверяет» сама себя. В Федеральном Собрании давно зреет идея о «переброске» части полномочий главному органу парламентского контроля — Счетной палате.
Естественно, аппарат исполнительной власти в этом совершенно не заинтересован. А у традиционно слабого российского парламента может не хватить сил для того, чтобы инициировать эту реформу.
Доверие общества к власти всегда есть основа стабильности и общества, и самой власти. Граждане только тогда будет уважать и поддерживать государство, когда будут уверены, что те средства, которые они передают государственным органам в виде налогов, расходуются в интересах всего общества и используются разумно, экономно, эффективно. Чтобы все это происходило, нужна внешняя контрольная финансовая организация, в качестве каковой и должна выступать Счетная палата Российской Федерации.
Что она собой представляет? Счетная палата Российской Федерации — это единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, который от имени общества должен осуществлять контроль за деятельностью власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, относящимся к ведению Российской Федерации.
По закону Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона о Счетной палате), уполномочена не только наблюдать за деятельностью государственных органов и фиксировать финансовые недостатки, но и принуждать их к исполнению закона. Ее предписания обязательны к исполнению для всех должностных лиц, в том числе и для руководителей органов исполнительной власти (ст. 24).
К задачам Счетной палаты относится также оперативный контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 14), за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и использованием кредитных ресурсов (ст. 16), за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18). Ее полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, негосударственные учреждения и организации, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества (ст. 12).
При проведении ревизий и проверок Счетная палата вправе получать от проверяемых органов государственной власти, Центрального банка, местного самоуправления, учреждений, предприятий, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию (ст. 3). Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Счетной палате влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 287 Уголовного кодекса РФ.
Контрольные органы президента, правительства, министерств
и иных органов обязаны оказывать содействие Счетной палате, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. К участию в своих контрольно-ревизионных мероприятиях Счетная палата в пределах своей компетенции вправе привлекать государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов (ст. 22).
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образована коллегия Счетной палаты. В ее состав входят председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты (ст. 7). Согласно регламенту на заседаниях коллегии, которые проводятся, как правило, еженедельно, рассматриваются отчеты о результатах всех проведенных контрольных мероприятий, а также экспертно-аналитические заключения Счетной палаты на законопроекты, оперативные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и другие вопросы.
Осуществление контроля в деятельности Счетной палаты проводится по 12 направлениям, которые возглавляют аудиторы. Кроме
того, в состав подразделений Счетной палаты входит 45 инспекций,
которые специализируются на определенных задачах и непосредственно реализуют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.
В Счетной палате сложилась единая система контроля федерального бюджета. Она предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, состоящий из следующих стадий: 1) предварительного контроля проекта бюджета будущего года; 2) оперативного контроля в ходе исполнения бюджета текущего года; 3) комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета. Таким образом, в течение каждого календарного года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.
Практика последних лет показала, что Государственная Дума по инициативе федеральной исполнительной власти почти регулярно принимает законы, которые ограничивают Счетную палату в оперативном контроле за расходованием бюджетных средств. Судя по всему, здесь также нужен внешний контроль, который, вероятно, может осуществлять лишь гражданское общество и, прежде всего, Общественная палата.
Согласно закону обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, а также запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального
Собрания, Правительства РФ, органов власти субъектов Федерации.
Кандидатуры председателя Счетной палаты и его заместителя
с декабря 2004 г. предлагаются Федеральному Собранию Президентом РФ. Половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а другая половина — Советом Федерации. Срок полномочий председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов составляет шесть лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.
Законом о Счетной палате определены серьезные гарантии
правового статуса сотрудников (ст. 29), что затрудняет давление на
них, в том числе и со стороны Федерального Собрания. Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая назначила их на должность. Уголовное дело в отношении председателя, его заместителя и аудиторов может быть возбуждено только Генеральной прокуратурой РФ. Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия коллегии этой палаты.
Важное значение для обеспечения принципа объективности имеет право членов коллегии Счетной палаты на особое мнение (ст. 25). Отчеты о результатах проверок и ревизий представляются на рассмотрение коллегии аудиторами, ответственными за их проведение. По итогам их рассмотрения коллегия принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании. При этом член или группа членов коллегии, несогласные с ее решением, вправе в трехдневный срок обратиться к председателю Счетной палаты с особым мнением, которое прилагается к решению коллегии и подлежит опубликованию совместно с ним. При представлении материалов проверок и ревизий палатам Федерального Собрания особое мнение членов коллегии оглашается в обязательном порядке. В случае если с особым мнением выступает председатель Счетной палаты или его заместитель, им предоставляется слово для содоклада.
Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс
РФ установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти, закрепил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2) бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты. Однако вне сферы компетенции Счетной палаты РФ остаются средства бюджетов субъектов Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты. Эти средства также должны находиться под надежным, независимым от исполнительной власти, государственным финансовым контролем.
Обеспечить такой контроль в силу существующего законодательства могут только контрольно-счетные органы. При организации контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие (и эта тенденция получает большее развитие) независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица.
Начиная с 1995 г. и по настоящее время в субъектах Федерации образованы и действуют 69 контрольно-счетных органов (в том числе в 11 республиках), из которых 32 функционируют в составе законодательных (представительных) органов, а 37 являются самостоятельными. Они имеют различные названия: государственный контрольный комитет, контрольно-счетная комиссия и др., но большинство — «контрольно-счетная палата».
В то же время приходится констатировать, что в масштабах России целостная система независимого государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Федерации, еще не сложилась. Представительные органы власти отдельных субъектов Федерации еще не везде осознали важность и актуальность решения этой проблемы. Не секрет, что бюджетные трудности многих регионов связаны с неэффективным управлением региональными финансами. Часто ответственность за собственное неумение распорядиться доверенными ресурсами региональные руководители пытаются переложить на центр, т.е. «выбить» трансферты для покрытия своей бесхозяйственности. А эти трансферты нередко используются ими совсем не на те цели, на которые были предоставлены. Естественно, что такие руководители как огня боятся объективного, независимого от них государственного финансового контроля.
